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中國(guó)式養(yǎng)老改革該不該反思？
日期：2014-04-09 來源：光明學(xué)術(shù)
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人口老齡化以及養(yǎng)老金缺口倒逼中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。在養(yǎng)老金改革的進(jìn)程中，破除養(yǎng)老金雙軌制以及促進(jìn)全國(guó)性社保統(tǒng)籌的呼聲越來越大。一邊是關(guān)乎著全國(guó)普通老百姓的養(yǎng)老金問題，另一邊又是以公職人員為主的利益問題，歷年的養(yǎng)老金改革方案似乎無法平衡雙方的利益關(guān)系。于是，中國(guó)式養(yǎng)老改革陷入了迷局。
去年10月中下旬，人力資源和社會(huì)保障部新聞發(fā)言人尹成基表示，養(yǎng)老金雙軌制問題會(huì)逐步得到解決，并將建立符合機(jī)關(guān)事業(yè)單位特點(diǎn)的職業(yè)年金。何謂職業(yè)年金？其實(shí)是一種針對(duì)公職人員的補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)。管理層擬通過職業(yè)年金的補(bǔ)充養(yǎng)老方式來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌，即構(gòu)建公職人員“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金”的新養(yǎng)老模式。值得一提的是，實(shí)行職業(yè)年金將打破過去公職人員無需繳納費(fèi)用的傳統(tǒng)模式，而職業(yè)年金的費(fèi)用將由事業(yè)單位和職工共同繳納。
一般而言，退休職工的養(yǎng)老金由基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金和個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金組成。實(shí)際上，全國(guó)參加企業(yè)年金的人數(shù)不足5%，而參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占比更是低于1%。因此，全國(guó)大部分退休職工的養(yǎng)老金只有基本養(yǎng)老金得以維持。另外，一般的企業(yè)職工需要繳納一定金額的費(fèi)用以及滿足相應(yīng)的工作年限才能夠順利領(lǐng)取養(yǎng)老金，且他們繳納養(yǎng)老金的費(fèi)用占工資比例高達(dá)28%，由此帶給大部分家庭沉重的生活壓力。相反，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工基本不需要繳納個(gè)人費(fèi)用，相關(guān)的費(fèi)用基本由國(guó)家來承擔(dān)。更為重要的是，在上述不公平的繳納模式基礎(chǔ)上，一般企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工各自領(lǐng)取的養(yǎng)老金又存在著巨大的差異。根據(jù)不完全的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的平均養(yǎng)老金是普通企業(yè)職工的2至3倍！于是，打破養(yǎng)老金雙軌制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌的呼聲就越來越大了。
那么，職業(yè)年金到底能否有效縮減社會(huì)間的貧富差距，以保證社會(huì)的公平呢？筆者認(rèn)為，職業(yè)年金是公職人員的一種補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)，擬通過建立以職業(yè)年金為特點(diǎn)的公職人員養(yǎng)老模式來逐漸實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的并軌。不可否認(rèn)，這是社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)。但是，在職業(yè)年金推行的同時(shí)，我們不得不擔(dān)憂一個(gè)問題，即職業(yè)年金會(huì)否成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位變相增加福利的新成分。的確，職業(yè)年金實(shí)際上也屬于單位的福利制度，同時(shí)也是薪酬福利管理的重要組成部分。但是，由于職業(yè)年金存在制度透明性差等缺點(diǎn)，相關(guān)的監(jiān)管措施又不大完善，由此給部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位留出增加福利的空間。當(dāng)然，職業(yè)年金還有一個(gè)特點(diǎn)，即不僅享受著稅收的優(yōu)惠，而且還能得到各級(jí)財(cái)政給予的補(bǔ)助。因此，未來機(jī)關(guān)事業(yè)單位通過職業(yè)年金取代雙軌制時(shí)代下的福利也可能成為現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，目前國(guó)家對(duì)養(yǎng)老金并軌還沒有具體落實(shí)的政策，未來將會(huì)以何種模式逐漸實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌仍然是未知之?dāng)?shù)。
筆者認(rèn)為，養(yǎng)老金雙軌制為社會(huì)帶來長(zhǎng)期的不公，社會(huì)的貧富差距越拉越大。如今，擬通過職業(yè)年金取代雙軌制時(shí)代下的福利，實(shí)際上是“換湯不換藥”。
據(jù)數(shù)據(jù)測(cè)算，2012年底我國(guó)65歲以上人口達(dá)到1.94億，占比總?cè)丝诔^7%。而當(dāng)前中國(guó)60歲及以上的人口占比高達(dá)13.26%。因此，人口老齡化的加劇成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大挑戰(zhàn)。
在人口老齡化程度越來越嚴(yán)重的同時(shí)，中國(guó)的養(yǎng)老金缺口卻持續(xù)增大。根據(jù)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，2013年中國(guó)的養(yǎng)老金缺口或?qū)⑦_(dá)到18.3萬億，占比GDP總值的35%。而當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老金空賬數(shù)額高達(dá)2.4萬億。同時(shí)，需要注意的是，國(guó)內(nèi)的養(yǎng)老金儲(chǔ)備也深陷困境。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老金儲(chǔ)備規(guī)模僅為GDP總額的2%，該數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全球的平均水平。需要注意的是，養(yǎng)老金個(gè)人空賬持續(xù)增長(zhǎng)是當(dāng)前的主要問題。以過去兩年的數(shù)據(jù)分析，2011年社會(huì)空賬數(shù)額達(dá)到2.2萬億。去年，就以廣東為例，個(gè)人空賬就達(dá)到400億元。更有分析指出，在2.2萬億左右的個(gè)人賬戶記賬金額中，實(shí)際的賬戶數(shù)額僅有2700多億，占比記賬金額總額不足15%。于是，如何彌補(bǔ)上述的缺口是當(dāng)前國(guó)家首要考慮的問題。
針對(duì)這一棘手的問題，筆者認(rèn)為破除養(yǎng)老金雙軌制，減緩機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及普通企業(yè)職工的養(yǎng)老金差距是一個(gè)有效的解決方法。眾所周知，國(guó)內(nèi)的養(yǎng)老金雙軌制屬于歷史性遺留問題。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革進(jìn)程緩慢以及涉及的制度性難題甚多，因此當(dāng)前國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)事業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍沿用著1978年之前的制度。經(jīng)歷三十余年的差異化發(fā)展，養(yǎng)老金雙軌制已然成為當(dāng)前社會(huì)矛盾的激發(fā)點(diǎn)。以社會(huì)養(yǎng)老金的平均替代率為例，一般企業(yè)職工的養(yǎng)老金平均替代率不足40%，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的平均替代率卻高達(dá)80%以上。若綜合各種因素，縮減機(jī)關(guān)事業(yè)與普通企業(yè)職工的養(yǎng)老金差距，減少部分因長(zhǎng)期社會(huì)資源浪費(fèi)而導(dǎo)致的養(yǎng)老金支出，將有效減輕國(guó)內(nèi)養(yǎng)老金的支付壓力。另外，加強(qiáng)養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的保值增值能力也是一個(gè)重要的輔助方式。按照數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，新農(nóng)保、城居保以及城鄉(xiāng)保三項(xiàng)保險(xiǎn)的累計(jì)結(jié)余約55%的數(shù)額基本屬于活期類存款。按照過去十年年均2.47%的通脹率分析，若長(zhǎng)期以0.35%的活期存款利率作為養(yǎng)老金的保值途徑，顯然會(huì)造成養(yǎng)老金的持續(xù)縮水。當(dāng)然，若以過去十年的真實(shí)貨幣貶值水平計(jì)算，國(guó)內(nèi)的養(yǎng)老金實(shí)際縮水幅度會(huì)相當(dāng)驚人。作為一項(xiàng)影響全民生活的重要性投資，應(yīng)該將資產(chǎn)分散性投資。在保證資產(chǎn)不貶值的基礎(chǔ)上，采取部分相對(duì)激進(jìn)且具備高安全性的投資工具實(shí)現(xiàn)保值增值。這樣，才能夠促進(jìn)養(yǎng)老金運(yùn)行效率的提高。最后，實(shí)現(xiàn)社保的全國(guó)統(tǒng)籌，提高養(yǎng)老金的執(zhí)行效率。針對(duì)這一問題，實(shí)際上國(guó)家也曾經(jīng)進(jìn)行了一系列的改革。然而，由于歷史發(fā)展的原因，大部分發(fā)達(dá)城市基本不愿意加入全國(guó)統(tǒng)籌。而部分貧困地區(qū)則非常愿意加入全國(guó)性的社保統(tǒng)籌。于是，在一系列的阻礙因素作用下，社保的全國(guó)性統(tǒng)籌行動(dòng)始終無法深入進(jìn)行。根據(jù)不完全的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，目前全國(guó)大部分地區(qū)的社保連省級(jí)統(tǒng)籌也難以深入開展，部分地區(qū)甚至還停留在市級(jí)統(tǒng)籌的階段。
中國(guó)的養(yǎng)老金改革推行多年，卻始終無法撼動(dòng)部分利益團(tuán)體的利益，最終導(dǎo)致改革深陷迷局。面對(duì)當(dāng)前極其嚴(yán)峻的情況，彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口等問題已經(jīng)不能再拖延了。于是，臨近十八屆三中全會(huì)之際，不少專家學(xué)者提出了一連串的改革方案。其中，延遲退休年齡、推行以房養(yǎng)老以及增加社保繳納年限等政策成為近一段時(shí)期最熱門的方案。
以延遲退休年齡為例，去年清華大學(xué)提出的養(yǎng)老金改革方案?jìng)涫苌鐣?huì)爭(zhēng)議。若以當(dāng)時(shí)整理的方案內(nèi)容分析，國(guó)家或擬在2015年后延遲男女的退休年齡，至2030年前后，男女的退休年齡將會(huì)延遲至65歲。針對(duì)清華的延退計(jì)劃，更多網(wǎng)友質(zhì)疑清華的設(shè)計(jì)理念。以上述研究的內(nèi)容分析，清華團(tuán)隊(duì)單純預(yù)估2030年中國(guó)人的平均壽命將達(dá)到80歲，但實(shí)際上卻忽視了環(huán)境衛(wèi)生、心理精神等因素對(duì)人的負(fù)面性影響?？梢姡@種單純的預(yù)估年均壽命增長(zhǎng)率顯然不符合常理。而清華借此延退，明顯缺乏說服力。更為遺憾的是，面對(duì)社會(huì)大眾的批評(píng)和質(zhì)疑，研究團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人還振振有詞，有損民眾對(duì)社會(huì)的信賴度。
目前，國(guó)內(nèi)的養(yǎng)老金雙軌制當(dāng)屬社會(huì)的主要矛盾點(diǎn)之一。而作為沿用了數(shù)十年的雙軌制度，至今仍然無法撼動(dòng)。以事業(yè)單位的職工養(yǎng)老金收入為例，普遍的薪酬水平在4000至10000元之間，還有更多的福利沒有計(jì)算其中。另外，事業(yè)單位的職工并不用繳納與普通職工相等的費(fèi)用，更多時(shí)候享受著各種各樣的待遇。相反，普通職工不僅需要繳納不斷漲價(jià)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，而且普遍的養(yǎng)老金替代率不足40%。按照普通職工的家庭年均收入計(jì)算，其收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于事業(yè)職工的薪酬水平，且差距逐年擴(kuò)大。一旦延遲了退休年齡，普通職工又將面臨年老難找工作以及每況愈下的身體素質(zhì)考驗(yàn)，屆時(shí)生活壓力必將大幅增加。
又以以房養(yǎng)老為例，該模式讓老人將自己擁有的產(chǎn)權(quán)房抵押，以實(shí)現(xiàn)定期領(lǐng)取養(yǎng)老金的目的。縱觀前期幾大城市的試點(diǎn)效果，實(shí)際的執(zhí)行效果并不佳。更有網(wǎng)友認(rèn)為，以房養(yǎng)老實(shí)際上是國(guó)家的一種逃避養(yǎng)老責(zé)任的行為。不過，有部分權(quán)威人士澄清，以房養(yǎng)老并非國(guó)家逃避養(yǎng)老的責(zé)任，而是增設(shè)一種方式供民眾選擇，且以自愿為原則。
再以增加社保繳費(fèi)年限為例，前期人社部副部長(zhǎng)胡曉義稱，具體政策還在研究，但他表示，希望職工和居民參保者在有能力時(shí)先自愿增加繳費(fèi)年限。針對(duì)當(dāng)前15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納年限，管理層為了更好處理養(yǎng)老金潛在的資金缺口問題，提出了增加繳費(fèi)年限的要求，后來強(qiáng)調(diào)以自愿為主。筆者認(rèn)為，有能力者自愿多繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上也是可以理解的，而且根據(jù)規(guī)則描述，多繳納者退休后將會(huì)享受更多的養(yǎng)老金。此舉實(shí)際上也是參照國(guó)外的一些成熟的措施，在減緩社會(huì)矛盾的同時(shí)，也可以起到減輕養(yǎng)老金支付壓力等負(fù)擔(dān)。然而，筆者擔(dān)憂的是，有能力時(shí)自愿增加繳納年限會(huì)否因政策的朝令夕改而變味？屆時(shí)，單純的自愿原則會(huì)否最終演變?yōu)?ldquo;被自愿”強(qiáng)迫增加繳納年限呢？
從1985年的政府來養(yǎng)老，到1995年的政府幫養(yǎng)老，再到2005年的養(yǎng)老不能靠政府，政府的職能似乎受到了動(dòng)搖。在當(dāng)前人口老齡化日趨嚴(yán)峻的大背景下，社會(huì)的養(yǎng)老支付壓力也愈趨緊張。盡管如此，政府畢竟是廣大老百姓的依靠，不能因?yàn)檫^去政策的失誤而讓老百姓來買單。過去三十年間，中國(guó)的名義GDP增長(zhǎng)超過百倍，目前我國(guó)已然成為全球第二大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。然而，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背后，我們卻承受著高通脹、高房?jī)r(jià)、高學(xué)費(fèi)等負(fù)擔(dān)。以“上學(xué)難、住房難、看病難”為代表的三座大山竟然成為時(shí)下的流行詞。隨著國(guó)家養(yǎng)老金缺口的持續(xù)擴(kuò)大，國(guó)民的養(yǎng)老問題又將遭遇沉重的考驗(yàn)。難道“養(yǎng)老難”要成為繼“上學(xué)難、住房難、看病難”后的第四座大山嗎？
養(yǎng)老金改革為何難以深入開展？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵的問題是究竟誰來制定相關(guān)的政策？他們又能否代表全社會(huì)大部分人的利益呢？事實(shí)上，政策的制定者基本屬于政策的受益者，而相關(guān)的政策大多是以利益者來衡定的。試問，誰愿意在自己的身上割肉呢？答案絕對(duì)是否定的。那么，養(yǎng)老金改革到底會(huì)如何演變呢？長(zhǎng)期存在的養(yǎng)老金雙軌制會(huì)否實(shí)現(xiàn)并軌呢？筆者認(rèn)為，只要相關(guān)的政策制定者沒有受到普通百姓的監(jiān)督，且養(yǎng)老金改革方案的制定沒有得到普通百姓的認(rèn)可，任何的改革最終無法滿足社會(huì)大部分人的需求，而改革也難逃失敗。因此，在上述因素沒有得到有效解決之前，即使養(yǎng)老金雙軌制得到名義上的破除，但是更多替代性的補(bǔ)助政策將會(huì)陸續(xù)出爐，最后利益者的切身利益仍然得到保留。
中國(guó)式養(yǎng)老改革該到反思的時(shí)候了。在社會(huì)矛盾進(jìn)一步激化之前，改革需要敢于切斷利益者切身利益的勇氣。否則，改革只會(huì)成為“空談”！
