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日期：2016-05-04 來源：國家行政學院學報
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簡政放權改革，對政府的監(jiān)管能力提出了更高的要求。加強監(jiān)管，有利于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，滿足群眾對養(yǎng)老的巨大需求，推動我國經濟轉型升級。當前，我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展較快，但根子淺、底子薄，監(jiān)管環(huán)節(jié)暴露出一些不足。具體來講，目前我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老服務業(yè)監(jiān)管工作存在的突出問題主要包括：養(yǎng)老服務管理缺乏統(tǒng)一法律規(guī)定和行業(yè)標準；養(yǎng)老服務管理體制未理順；監(jiān)管治理機制不健全，監(jiān)管手段落后，管理方式粗放等。加強和完善城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障監(jiān)管，需要用發(fā)展的眼光、改革的思路和創(chuàng)新的精神去破解工作難點，必須整合政府、市場和社會的相關力量，發(fā)揮政府監(jiān)管、相關行業(yè)和社會監(jiān)督三個積極性，逐步形成制度完善、機制健全的社會養(yǎng)老保障體系。
一、強化政府監(jiān)管職能
1.完善政策法規(guī)體系，健全養(yǎng)老服務的準入、退出、監(jiān)管制度。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，完善的政策法規(guī)是社會化養(yǎng)老服務體系得以良性發(fā)展的制度保障。各級政府部門應首先梳理已有的養(yǎng)老保障服務方面的政策法規(guī)，使之與修訂后的《中華人民共和國老年人權益保障法》、《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》相協(xié)調。同時，根據(jù)社會養(yǎng)老服務快速發(fā)展的趨勢，盡快研究制定或修改完善目前幾種主要養(yǎng)老方式的管理辦法使政府對城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老服務的監(jiān)管有法可依。還應健全養(yǎng)老服務的準入、退出、監(jiān)管制度，如養(yǎng)老服務人員資格認證制度、養(yǎng)老服務產業(yè)的等級審核制度、養(yǎng)老服務產業(yè)的準入標準和退出機制等等。由于養(yǎng)老服務涉及部門較多，在法規(guī)和政策制定過程中，既要與憲法、法律、國務院法規(guī)等上位法不相抵觸，又要盡最大可能符合各地實際，制定系統(tǒng)的、全面的政策法規(guī)體系。
2.建立和完善養(yǎng)老服務行業(yè)管理標準體系。標準化水平是衡量一個行業(yè)服務產品技術水平和管理水平的尺度。標準化建設是推進我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展非常重要的基礎工程。充當”掌舵人” 角色的政府職能部門，可以通過制定管理標準和工作標準對服務實現(xiàn)全過程的有效控制，以保證社會公共服務產品的可信度。養(yǎng)老服務管理需要多方面的行業(yè)標準體系，包括設施標準、服務標準、價格標準，以及與之相配套的嚴密的行業(yè)管理與認證體系。國外養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的經驗表明，制定嚴謹、科學、系統(tǒng)的養(yǎng)老服務業(yè)標準體系，是養(yǎng)老服務能夠得到規(guī)范發(fā)展的基礎。美國養(yǎng)老服務機構連洗碗都建立有規(guī)范標準就是典型證明。我國養(yǎng)老服務行業(yè)還缺乏標準意識，標準太少，標準制定的周期過長，標準往往是政府文件，與行業(yè)的需求脫節(jié)。應改進我國養(yǎng)老服務的標準化建設系統(tǒng)，以政府為主導，聯(lián)合質檢部門、吸收養(yǎng)老服務機構三方共同參與養(yǎng)老服務行業(yè)的標準與規(guī)范的設定工作。對居家養(yǎng)老、包戶服務、日間照料、緊急援助和社區(qū)服務、機構服務等養(yǎng)老服務形式分別制定相關的制度和標準，制定養(yǎng)老服務機構星級評定標準和服務管理規(guī)范，建立健全養(yǎng)老服務評估評審制度，確保養(yǎng)老服務管理規(guī)范化。通過建立標準化管理體系，實施全過程的有效管理和監(jiān)控，可以確保養(yǎng)老服務的質量，確保老年人、機構、政府等”三方”基本利益；可以逐步規(guī)范養(yǎng)老服務市場，實現(xiàn)政府職能轉化，完善政府對養(yǎng)老服務市場的宏觀調控，提高行業(yè)管理整體水平和服務水平，從而達到切實保障老年人的生命安全和健康的目的。
發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，要高度重視規(guī)范管理，不能走先發(fā)展后規(guī)范、先發(fā)展后治理的老路子，必須先規(guī)范，先立規(guī)矩后發(fā)展，使各種形式的養(yǎng)老服務走上健康發(fā)展的道路。比如濟南市歷下區(qū)在構建“6+1”居家養(yǎng)老模式的過程中，區(qū)民政局制定統(tǒng)一的服務標準，約定了家政公司、家政服務員的職責和紀律，公布監(jiān)督電話，街道社區(qū)成立養(yǎng)老服務質監(jiān)小組，建立起環(huán)環(huán)相扣、層層監(jiān)督的制約機制，并將服務質量的考核與政府劃撥的養(yǎng)老服務補貼掛鉤，從制度源頭上確保了服務質量。
3.加強和改進事中和事后管理，建立健全日常監(jiān)管和年度檢查相結合的長效管理機制。各級民政部門作為養(yǎng)老服務工作的主管部門，必須改革養(yǎng)老機構的管理方式，將日常監(jiān)管和年度檢查相結合，實現(xiàn)養(yǎng)老機構管理的規(guī)范化。強化監(jiān)管和以往的審批是不一樣的。審批是等公眾上門，監(jiān)管則是要走出去，深入基層，發(fā)現(xiàn)問題；審批的監(jiān)管主要依靠年審，現(xiàn)在更要強調日常監(jiān)督，強調事中和事后管理。政府不能只是滿足于發(fā)文件、制定政策，還要切實抓好文件的落實，習近平總書記講“一分部署，九分落實”，有了管理的制度，就要狠抓制度的落實，發(fā)現(xiàn)問題要限期整改。政府民政部門要創(chuàng)新監(jiān)管方式，在嚴格實施準入考核和年檢考評制度的同時，把對養(yǎng)老機構的持續(xù)性與常態(tài)性的監(jiān)管列入日常工作，經常性地對各種養(yǎng)老機構（居家養(yǎng)老、農村敬老院、幸福院、社會辦老年公寓）的設施建設、護理康復、經費使用、人員配置、服務達標等方面進行監(jiān)督檢查，形成長效管理機制。
應重點完善養(yǎng)老服務隊伍資質管理。根據(jù)國家關于醫(yī)療護理、生活護理等護理工作人員的職業(yè)分類和職業(yè)標準，做好護工、家政服務、養(yǎng)老護理員等職業(yè)（工種）的職業(yè)培訓和鑒定，明確老年護理行業(yè)的職業(yè)發(fā)展路徑，加快養(yǎng)老服務人才隊伍建設。根據(jù)老年群體對于醫(yī)療服務的特殊需求，開展養(yǎng)老護理員（醫(yī)療照護）專項能力的培訓和鑒定，提升從業(yè)人員的為老服務能力。
同時，要加強養(yǎng)老設施的分類管理和監(jiān)管。根據(jù)養(yǎng)老機構不同的舉辦主體和服務提供能力，對服務收費進行跟蹤管理，對政府投資開辦的養(yǎng)老機構基本養(yǎng)老服務收費實行政府定價，對非營利普惠性養(yǎng)老機構基本養(yǎng)老服務收費實行指導價。建立養(yǎng)老機構及涉老設施監(jiān)管信息披露制度，對其服務質量、運營及政府補貼資金使用情況定期開展監(jiān)督檢查建立養(yǎng)老機構監(jiān)管信息披露制度，對機構服務質量和運營情況定期開展監(jiān)督檢查，對服務質量差、群眾反映強烈、違規(guī)運營的養(yǎng)老機構，要責令限期整改。對現(xiàn)有養(yǎng)老機構要實行能力提升計劃，對不達標的養(yǎng)老機構，要抓整改、抓規(guī)范、抓提升。
4.進一步發(fā)揮政府監(jiān)管的合力。社會養(yǎng)老服務是一項系統(tǒng)工程，涉及多個政府部門，有必要建立社會養(yǎng)老服務體系建設聯(lián)席會議制度，督促檢查各項目標任務完成情況，及時研究解決養(yǎng)老服務監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的重大問題和存在的突出困難，有針對性地研究解決辦法，形成工作合力。民政部門作為非營利性社會養(yǎng)老機構的主管部門當然是監(jiān)管的主體，其它部門，如財政、審計、物價、工商、公安、衛(wèi)生等與養(yǎng)老服務有關的部門要依照職責分工對養(yǎng)老服務業(yè)實施監(jiān)督管理。財政、審計部門應加強對政府養(yǎng)老扶持資金使用的監(jiān)督檢查；工商部門應加強對營利性社會辦養(yǎng)老福利機構運營服務的監(jiān)督檢查；公安部門應加強對社會養(yǎng)老福利機構消防和內部治安的監(jiān)督檢查；物價部門應加強對社會養(yǎng)老福利機構價格和收費的監(jiān)督檢查；衛(wèi)生部門應加強對社會養(yǎng)老福利機構及其設立的醫(yī)療機構（含康復醫(yī)療機構）的監(jiān)督檢查。同時，可以通過聯(lián)合執(zhí)法的方式，加強對養(yǎng)老服務機構的監(jiān)督檢查。尤其要加大對養(yǎng)老機構飲食衛(wèi)生、消防安全和疾病預防等的監(jiān)管力度，加強對養(yǎng)老從業(yè)人員的安全教育、養(yǎng)老服務場所的安全檢查，消除各類安全隱患。要嚴禁以辦養(yǎng)老服務機構的名義從事房地產開發(fā)，嚴禁改變機構的養(yǎng)老服務性質（利用養(yǎng)老機構的房屋、場地、設施開展與養(yǎng)老服務宗旨無關的活動），嚴禁以舉辦養(yǎng)老機構為名騙取政府補貼資金，確保養(yǎng)老服務資源為廣大老年人服務。對擅自改變養(yǎng)老機構性質用途，存在虛報冒領及擠占、挪用、騙取財政資金的違法行為，由民政部門會同財政部門收回補助資金，并按照有關規(guī)定給予處罰，構成犯罪的，應依法追究其刑事責任
二、成立行業(yè)協(xié)會、完善行業(yè)自律
1.組建養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會。加快發(fā)展各地社會化養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會，通過協(xié)會承擔起規(guī)范行業(yè)管理的職責，使政府部門從本非政府職能的管理事務中解放出來，主要精力放在養(yǎng)老服務行業(yè)的宏觀管理和規(guī)劃監(jiān)管方面，把政府監(jiān)管和行業(yè)自律結合起來。協(xié)會組織作為行業(yè)代表和服務機構，可以更有效地與政府部門和社會各界溝通，使國家促進社會化養(yǎng)老服務的政策得到更有效的落實，也便于有效地整合與合理配置資源。各級政府要引導、協(xié)助協(xié)會制定協(xié)會章程，在開辦經費、辦公場所、人員配備等方面給予扶持。要賦予協(xié)會參與制定行業(yè)規(guī)范和標準的職能，如統(tǒng)一的機構管理流程、服務規(guī)范、示范文本、行業(yè)公約和老年人入院評審制度等，有條件的養(yǎng)老機構還要開展ISO質量管理體系認證工作等，通過協(xié)會來加快推進養(yǎng)老服務行業(yè)的標準化管理進程。養(yǎng)老服務協(xié)會則要積極為會員單位服務，維護行業(yè)權益，規(guī)范行業(yè)行為，承接政府轉移的相關職能，協(xié)助政府部門加強行業(yè)管理，促進養(yǎng)老服務行業(yè)實現(xiàn)科學化、規(guī)范化、專業(yè)化和有序化發(fā)展。養(yǎng)老機構門檻低，從業(yè)人員素質、文化水平、管理能力良莠不齊，政府民政部門對養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會的指導和幫助則愈顯重要。
2.加強內部管理，實現(xiàn)行業(yè)自律。協(xié)會要引導會員單位建章立制，不斷提高管理水平。應把工作重點放在：建立養(yǎng)老服務機構安全生產事故責任監(jiān)管制度，查處侵害老年人權益的違法行為；建立養(yǎng)老機構和護理員信用檔案，提高從業(yè)人員職業(yè)道德；建立養(yǎng)老服務人員定期培訓制度，逐步提高養(yǎng)老從業(yè)人員的持證上崗率；建立養(yǎng)老服務質量追蹤體系（要有一套健全的工作流程），定期組織對社會養(yǎng)老服務機構的運營服務進行檢查和評價，并向社會公布檢查和評價結果。同時，應積極開展行業(yè)交流，組織養(yǎng)老機構等級評選活動，增強養(yǎng)老機構質量品牌意識，改善服務條件，完善服務功能，提高服務質量。提倡社會養(yǎng)老機構實現(xiàn)開放日制度，向媒體和社會公眾開放。調查處理違規(guī)行為，對于那些辦得好、入住率高、社會信譽度高、具有示范性的養(yǎng)老機構，政府和協(xié)會應給予適當獎勵。
3. 引導養(yǎng)老機構成立民主管理小組。民政部門應指導、督促各類養(yǎng)老服務機構成立民主管理小組，建立日常管理工作考核機制。各養(yǎng)老機構要通過民主選舉，成立由住院老人參與管理的民主管理委員會，發(fā)揮老人在養(yǎng)老機構管理中的建議、監(jiān)督和促進作用。實行養(yǎng)老機構收費的公示公開制度，把物價部門關于養(yǎng)老機構的收費標準、收費項目、收費內容公布在醒目的位置，以便住院老人、家屬和社會監(jiān)督。要對養(yǎng)老機構管理委員會的組織建設、管理形式、活動內容等方面進行認真研究和梳理，做出具體的規(guī)定，切實開展工作和發(fā)揮作用；符合條件的養(yǎng)老機構還應該成立黨支部（黨小組、黨總支），定期開展組織生活，發(fā)揮黨員先鋒模范作用；逐步形成養(yǎng)老機構內部的自我管理、自我服務、自我監(jiān)督的良性機制，促進養(yǎng)老機構管理的規(guī)范化、制度化、社會化。
三、加強社會監(jiān)督，發(fā)揮第三方機構評估的作用
1. 建立養(yǎng)老服務公示、舉報制度，接受社會各界監(jiān)督。面對日益嚴重的老齡化浪潮，養(yǎng)老不單單是個人和家庭的事，需要全社會的關注。加強和完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務業(yè)的監(jiān)管，必須以社會治理的理念，進一步創(chuàng)新監(jiān)管方式，更多借助社會的力量，加大對社會養(yǎng)老機構的監(jiān)督。應加強養(yǎng)老服務行業(yè)宣傳，積極引導社會輿論，政府設立監(jiān)督舉報電話并向社會公布，發(fā)揮好政府12345服務熱線的作用。應建立養(yǎng)老服務公示、舉報制度，通過電話回訪、發(fā)放調查問卷、對在養(yǎng)老機構中接受服務的老年人以其家屬的訪問、調查、信息收集等多種形式，及時、準確地了解養(yǎng)老機構的運作狀況，取得老年人對養(yǎng)老質量評估的相關資料。收到舉報投訴的政府要及時處理，并向社會反饋。
2.建立養(yǎng)老服務調查評估制度，引入第三方評價體系。對養(yǎng)老服務的評估不能僅僅依靠政府監(jiān)管和養(yǎng)老服務組織的自查、自糾，還應該引入更為客觀和公正的第三方評價體系，促使養(yǎng)老服務評估納入職業(yè)化、規(guī)范化、長效化管理。要求政府通過購買公共服務的方式，引入具備專業(yè)資質的第三方評估機構，或者組織專家、媒體和熱心養(yǎng)老事業(yè)的社會人士，對居家養(yǎng)老和入住機構養(yǎng)老的老年人身體狀況及養(yǎng)老機構設施、服務、管理、信譽等情況進行綜合評估，評估結果作為居家養(yǎng)老服務補貼，養(yǎng)老機構補貼、獎勵的參考依據(jù)。要鼓勵專業(yè)機構對養(yǎng)老服務需求進行調查，對養(yǎng)老服務滿意度進行研究，以及對政府扶持養(yǎng)老服務的有關優(yōu)惠政策（水、電、氣、暖、土地、規(guī)劃等）的落實情況等開展評估。這些研究與評價不是通過簡單的檢查、打分來達到警示督促的作用，而是在分析養(yǎng)老服務現(xiàn)實的基礎上由專業(yè)機構提出更好的改善方法。第三方評估更專業(yè)、更客觀，可以幫助政府全面了解情況，進一步完善公共政策，推進養(yǎng)老服務業(yè)的改革與發(fā)展。借鑒發(fā)達國家開展養(yǎng)老服務的經驗，我們應該高度重視養(yǎng)老服務質量評價的作用，通過完善法規(guī)與政策，逐步探索建立起符合我國實際情況、可操作性強的服務質量評價體系，對社會化養(yǎng)老服務實行分類設置、多維評價、細化標準、實現(xiàn)服務質量的改進與提高。
3.加快養(yǎng)老服務信息化建設。依托現(xiàn)代信息技術手段，使服務標準化的所有要求通過信息化的手段在養(yǎng)老服務機構和養(yǎng)老服務社區(qū)能夠高效推進，也是政府加強行業(yè)監(jiān)管的一個重要的手段。加快推進養(yǎng)老服務智能化信息平臺建設，包括老年人口數(shù)據(jù)庫、養(yǎng)老服務機構的基本信息數(shù)據(jù)庫；養(yǎng)老服務機構的管理軟件；政府的養(yǎng)老服務業(yè)指標檢測系統(tǒng)；養(yǎng)老服務遠程培訓平臺等有關的內容。然后通過互聯(lián)網(wǎng)連接各級養(yǎng)老服務管理部門，依據(jù)權限對老年人、養(yǎng)老服務機構等數(shù)據(jù)進行采集、分析、上報與管理。養(yǎng)老服務智能化信息平臺要完善與各類為老服務信息終端的整合，包括社區(qū)及養(yǎng)老機構的信息。通過信息化平臺為轄區(qū)老人及老年服務機構建立準確翔實的信息數(shù)據(jù)庫和服務檔案，及時掌握老人基本情況和需求動態(tài)，使養(yǎng)老服務直接與老年人發(fā)生互動，能夠根據(jù)老人需求迅速做出回應、開展服務，進一步促進養(yǎng)老服務的規(guī)范化水平，不斷提高服務質量和服務效率。
各級政府的重視為社會化養(yǎng)老服務的發(fā)展提供了制度保障，但同時，政府的管理與監(jiān)督對養(yǎng)老服務發(fā)展產生的影響愈加重要。加強和完善城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障監(jiān)管體系必須要突破原有的思維定勢，在完善法制，強化和創(chuàng)新政府監(jiān)管的基礎上，還需要更多的借助社會資源，激發(fā)社會的活力。把政府的力量和社會的力量結合起來，建立健全社會化養(yǎng)老服務質量的評估體系，并據(jù)此分析考核養(yǎng)老服務質量，把考核結果與政府劃撥的養(yǎng)老服務補貼掛鉤，從制度上確保養(yǎng)老服務質量。
