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政府補貼對非營利養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展影響研究（三）
日期：2014-05-20 來源：《中國第三部門研究》
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五、研究結(jié)論與建議
老年人口的激增對養(yǎng)老服務(wù)的供給提出了更高的要求，政府一直鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，但許多社會辦養(yǎng)老機構(gòu)由于資金短缺而無法健康、可持續(xù)地發(fā)展，大量床位空置的資源浪費情況較為嚴重。對此，政府出臺了相關(guān)政策，為社會辦養(yǎng)老機構(gòu)提供建設(shè)補貼和運營補貼。調(diào)研分析的結(jié)果顯示，這些補貼政策對非營利養(yǎng)老機構(gòu)尤其是社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的良性運作起到了正向所用，緩解了養(yǎng)老機構(gòu)資金緊張的窘境，進一步改善了運營狀況，提升了床位利用率和護理人員配置比例。本研究在H區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，對政府如何緩解非營利養(yǎng)老機構(gòu)的資金困難，促進其可持續(xù)運行，提出以下建議：
第一，加強對非營利養(yǎng)老機構(gòu)尤其是社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的政府補貼力度，確保養(yǎng)老機構(gòu)政府補貼的資金供給。國外許多發(fā)達國家和地區(qū)已經(jīng)針對非營利養(yǎng)老機構(gòu)建立的專項財政制度，每年都有固定的資金保證支持非營利養(yǎng)老機構(gòu)的新建和運行。
以香港為例，大約80％受政府資助的社會福利服務(wù)由非營利組織提供。香港的非營利組織主要通過非整筆撥款模式(Non-Lump Sum Grant Mode，NLSM)和整筆撥款模式(Lump Sum Grant Mode，LSG)從社會福利署獲取服務(wù)資金。目前大多采用整筆撥款模式，整筆撥款模式采用一次性撥款資助的方式，要求接受資助的非營利機構(gòu)合理使用資金，提升服務(wù)質(zhì)量，資金不足自補，結(jié)余不必返還。非營利機構(gòu)可以把撥款中未用盡的款項儲存起來，作為儲備基金，并在財務(wù)年報中說明情況。非營利組織在財政年度終結(jié)時累積的儲備基金不得超過當年運營開支的25％。這一撥款制度提升了非營利組織的自主性和積極性。
為了鼓勵更多的社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，建議政府先采用非整筆撥款的方式，以專項不封頂?shù)膿芸罘绞轿鐣M織加入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，再逐步推行整筆撥款模式，以保證資金來源，提高養(yǎng)老機構(gòu)的競爭力和服務(wù)質(zhì)量。
第二，完善非營利養(yǎng)老機構(gòu)的政府分類補貼機制，適當調(diào)整社會辦和街道辦養(yǎng)老機構(gòu)的補貼政策結(jié)構(gòu)。由于社會辦和街道辦養(yǎng)老機構(gòu)由于在舉辦主體、地理區(qū)位、機構(gòu)規(guī)模等諸多方面存在差異，建議政府在提供資金補貼時按照機構(gòu)屬性予以不同結(jié)構(gòu)的政策組合。
就舉辦主體而言，隨著土地資源的緊張，政府應進一步加大對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的房屋租金補助，并為其房屋修繕設(shè)立一定的專項基金，在硬件場地上保證機構(gòu)的穩(wěn)定運作。由于老年人更易于接受政府舉辦的老年福利事業(yè)。對此，香港的經(jīng)驗值得借鑒：香港社會福利署實行“改善買位計劃”，政府出資在私營養(yǎng)老機構(gòu)中購買養(yǎng)老床位，鼓勵老年人入住，縮短輪候時間。政府可以參照香港的做法，在給予社會辦養(yǎng)老機構(gòu)戶籍老人補貼的基礎(chǔ)上，在社會辦養(yǎng)老機構(gòu)中購買床位，提高其服務(wù)質(zhì)量和聲譽，引導老年人入住社會辦養(yǎng)老機構(gòu)。此外，無論是社會辦還是街道辦養(yǎng)老機構(gòu)，政府在提高護理人員補貼的同時，還應該建立專業(yè)的技能評估和職業(yè)培訓系統(tǒng)，給護理人員帶來更多的職業(yè)安全感，發(fā)展其職業(yè)生涯。
就地理區(qū)位和機構(gòu)規(guī)模而言，盡管本次調(diào)研都在中心城區(qū)展開，缺少城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的比較數(shù)據(jù)，但筆者在之前的調(diào)研中曾走訪了若干家浦東新區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)入住城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)的老年人比入住農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的老年人能夠承擔更高的入托費用，這是由于城鎮(zhèn)居民的平均生活水平高于農(nóng)村村民的平均生活水平。由此，政府在制定補貼政策時應考慮非營利養(yǎng)老機構(gòu)所處的地理區(qū)位及其收住老人的人口特征，根據(jù)不同養(yǎng)老機構(gòu)的屬性指定較為靈活的補貼政策。例如，對于收住困難老人較多的機構(gòu)建議增加對戶籍老人補貼的力度，對于收住失能特護型老人較多的機構(gòu)可以出資為其配備更多專業(yè)的醫(yī)生、康復師、理療師等專技人員，對于農(nóng)村或郊區(qū)規(guī)模較小且運營狀況較差的養(yǎng)老機構(gòu)可以由政府出資進行機構(gòu)整合等。
第三，引入競爭機制，采取補貼供方和補貼需方相結(jié)合的方式，賦予老年人更多的消費自主權(quán)，提高非營利養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。目前，上海的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補貼主要面向供方，而從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達國家和地區(qū)主要面向需方提供補貼，老年人可以根據(jù)自己的偏好自行選擇希望入住的養(yǎng)老機構(gòu)，這樣將有效提升非營利養(yǎng)老機構(gòu)尤其是社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。以香港為例，香港已有效實行了“安老服務(wù)統(tǒng)一評估機制”和“中央輪候冊”的政策，對申請安老服務(wù)的老年人進行護理方面的需求，對老年人長期照護服務(wù)的需求進行登記和編配，并為其安排適合的長期護理服務(wù)。就我國目前的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀來看，更適宜采用補貼供方和補貼需方相結(jié)合的方式，但可以在養(yǎng)老服務(wù)較為發(fā)達的城市試行老年人養(yǎng)老需求評估機制，按照需求評定的結(jié)果，根據(jù)不同的護理等級予以不同數(shù)額的資金補貼，鼓勵非營利養(yǎng)老機構(gòu)之間的有序競爭和共同發(fā)展。
第四，推行長期護理保險制度，實行政府、社會和個人共同參與的資金分擔機制。目前，世界上已有德國、日本、荷蘭等國家建立了老年人長期護理保險制度。日本于2000年開始推行護理保險制度，為了滿足老年人的需求，日本在護理保險法中明確規(guī)定：護理保險法的被保險者有兩類：第一類是在市町村管轄內(nèi)有住所的65歲以上的人(第1號被保險者)；第二類是市町村管轄內(nèi)有住所的40歲以上不滿65歲的醫(yī)療保險加入者(第2號保險者)。護理保險金的來源為政府稅收，個人賬戶養(yǎng)老金或醫(yī)療保險金以及工作期間雇主為其繳納的保險金。通過國家強制手段建立“制度型”的護理保險制度，值得我國借鑒，護理保險制度的建立將更好地解決養(yǎng)老機構(gòu)資金困難的問題。
本研究在探討過程中仍存在一些不足，以期之后加以改進和完善。在政府補貼的投入部分，即自變量部分，由于數(shù)據(jù)有限，未將非營利養(yǎng)老機構(gòu)獲得的全部政府補貼都納入其中，在開辦之初獲得的建設(shè)補貼，每新增一張床位獲得的床位補貼，專項基金的支持等。在產(chǎn)出部分，即因變量部分，只考慮了年度收支情況、床位利用率和老年人與護理人員配置比這三個因素，未能全面反映養(yǎng)老機構(gòu)的運作狀況，且線性加總也缺乏一定的精準性。但總體而言，由于樣本數(shù)據(jù)的選擇具有代表性，經(jīng)研究測算出的權(quán)重具有一定的解釋力。
對于大多數(shù)非營利養(yǎng)老機構(gòu)尤其是社會辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，政府的分類補貼機制不僅能夠有效緩解其資金困難的窘境，提升其養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和入住老人的滿意度，還能夠引導更多的老年人選擇社會辦養(yǎng)老機構(gòu)，平衡各類養(yǎng)老資源。然而，資金匱乏只是阻礙其健康、可持續(xù)運營的重要因素之一，除了資金匱乏，從業(yè)人員素質(zhì)低、缺乏親情滋養(yǎng)、機構(gòu)風險高發(fā)等也是影響非營利養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的負面因素。為了保證并提升非營利養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)效率和滿意度，政府、社會和養(yǎng)老機構(gòu)本身都應通過多重途徑吸納資金，增強競爭意識和服務(wù)意識，不斷完善我國的養(yǎng)老服務(wù)體系。
第一，加強對非營利養(yǎng)老機構(gòu)尤其是社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的政府補貼力度，確保養(yǎng)老機構(gòu)政府補貼的資金供給。國外許多發(fā)達國家和地區(qū)已經(jīng)針對非營利養(yǎng)老機構(gòu)建立的專項財政制度，每年都有固定的資金保證支持非營利養(yǎng)老機構(gòu)的新建和運行。
以香港為例，大約80％受政府資助的社會福利服務(wù)由非營利組織提供。香港的非營利組織主要通過非整筆撥款模式(Non-Lump Sum Grant Mode，NLSM)和整筆撥款模式(Lump Sum Grant Mode，LSG)從社會福利署獲取服務(wù)資金。目前大多采用整筆撥款模式，整筆撥款模式采用一次性撥款資助的方式，要求接受資助的非營利機構(gòu)合理使用資金，提升服務(wù)質(zhì)量，資金不足自補，結(jié)余不必返還。非營利機構(gòu)可以把撥款中未用盡的款項儲存起來，作為儲備基金，并在財務(wù)年報中說明情況。非營利組織在財政年度終結(jié)時累積的儲備基金不得超過當年運營開支的25％。這一撥款制度提升了非營利組織的自主性和積極性。
為了鼓勵更多的社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，建議政府先采用非整筆撥款的方式，以專項不封頂?shù)膿芸罘绞轿鐣M織加入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，再逐步推行整筆撥款模式，以保證資金來源，提高養(yǎng)老機構(gòu)的競爭力和服務(wù)質(zhì)量。
第二，完善非營利養(yǎng)老機構(gòu)的政府分類補貼機制，適當調(diào)整社會辦和街道辦養(yǎng)老機構(gòu)的補貼政策結(jié)構(gòu)。由于社會辦和街道辦養(yǎng)老機構(gòu)由于在舉辦主體、地理區(qū)位、機構(gòu)規(guī)模等諸多方面存在差異，建議政府在提供資金補貼時按照機構(gòu)屬性予以不同結(jié)構(gòu)的政策組合。
就舉辦主體而言，隨著土地資源的緊張，政府應進一步加大對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的房屋租金補助，并為其房屋修繕設(shè)立一定的專項基金，在硬件場地上保證機構(gòu)的穩(wěn)定運作。由于老年人更易于接受政府舉辦的老年福利事業(yè)。對此，香港的經(jīng)驗值得借鑒：香港社會福利署實行“改善買位計劃”，政府出資在私營養(yǎng)老機構(gòu)中購買養(yǎng)老床位，鼓勵老年人入住，縮短輪候時間。政府可以參照香港的做法，在給予社會辦養(yǎng)老機構(gòu)戶籍老人補貼的基礎(chǔ)上，在社會辦養(yǎng)老機構(gòu)中購買床位，提高其服務(wù)質(zhì)量和聲譽，引導老年人入住社會辦養(yǎng)老機構(gòu)。此外，無論是社會辦還是街道辦養(yǎng)老機構(gòu)，政府在提高護理人員補貼的同時，還應該建立專業(yè)的技能評估和職業(yè)培訓系統(tǒng)，給護理人員帶來更多的職業(yè)安全感，發(fā)展其職業(yè)生涯。
就地理區(qū)位和機構(gòu)規(guī)模而言，盡管本次調(diào)研都在中心城區(qū)展開，缺少城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的比較數(shù)據(jù)，但筆者在之前的調(diào)研中曾走訪了若干家浦東新區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)入住城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)的老年人比入住農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的老年人能夠承擔更高的入托費用，這是由于城鎮(zhèn)居民的平均生活水平高于農(nóng)村村民的平均生活水平。由此，政府在制定補貼政策時應考慮非營利養(yǎng)老機構(gòu)所處的地理區(qū)位及其收住老人的人口特征，根據(jù)不同養(yǎng)老機構(gòu)的屬性指定較為靈活的補貼政策。例如，對于收住困難老人較多的機構(gòu)建議增加對戶籍老人補貼的力度，對于收住失能特護型老人較多的機構(gòu)可以出資為其配備更多專業(yè)的醫(yī)生、康復師、理療師等專技人員，對于農(nóng)村或郊區(qū)規(guī)模較小且運營狀況較差的養(yǎng)老機構(gòu)可以由政府出資進行機構(gòu)整合等。
第三，引入競爭機制，采取補貼供方和補貼需方相結(jié)合的方式，賦予老年人更多的消費自主權(quán)，提高非營利養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。目前，上海的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補貼主要面向供方，而從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達國家和地區(qū)主要面向需方提供補貼，老年人可以根據(jù)自己的偏好自行選擇希望入住的養(yǎng)老機構(gòu)，這樣將有效提升非營利養(yǎng)老機構(gòu)尤其是社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。以香港為例，香港已有效實行了“安老服務(wù)統(tǒng)一評估機制”和“中央輪候冊”的政策，對申請安老服務(wù)的老年人進行護理方面的需求，對老年人長期照護服務(wù)的需求進行登記和編配，并為其安排適合的長期護理服務(wù)。就我國目前的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀來看，更適宜采用補貼供方和補貼需方相結(jié)合的方式，但可以在養(yǎng)老服務(wù)較為發(fā)達的城市試行老年人養(yǎng)老需求評估機制，按照需求評定的結(jié)果，根據(jù)不同的護理等級予以不同數(shù)額的資金補貼，鼓勵非營利養(yǎng)老機構(gòu)之間的有序競爭和共同發(fā)展。
第四，推行長期護理保險制度，實行政府、社會和個人共同參與的資金分擔機制。目前，世界上已有德國、日本、荷蘭等國家建立了老年人長期護理保險制度。日本于2000年開始推行護理保險制度，為了滿足老年人的需求，日本在護理保險法中明確規(guī)定：護理保險法的被保險者有兩類：第一類是在市町村管轄內(nèi)有住所的65歲以上的人(第1號被保險者)；第二類是市町村管轄內(nèi)有住所的40歲以上不滿65歲的醫(yī)療保險加入者(第2號保險者)。護理保險金的來源為政府稅收，個人賬戶養(yǎng)老金或醫(yī)療保險金以及工作期間雇主為其繳納的保險金。通過國家強制手段建立“制度型”的護理保險制度，值得我國借鑒，護理保險制度的建立將更好地解決養(yǎng)老機構(gòu)資金困難的問題。
本研究在探討過程中仍存在一些不足，以期之后加以改進和完善。在政府補貼的投入部分，即自變量部分，由于數(shù)據(jù)有限，未將非營利養(yǎng)老機構(gòu)獲得的全部政府補貼都納入其中，在開辦之初獲得的建設(shè)補貼，每新增一張床位獲得的床位補貼，專項基金的支持等。在產(chǎn)出部分，即因變量部分，只考慮了年度收支情況、床位利用率和老年人與護理人員配置比這三個因素，未能全面反映養(yǎng)老機構(gòu)的運作狀況，且線性加總也缺乏一定的精準性。但總體而言，由于樣本數(shù)據(jù)的選擇具有代表性，經(jīng)研究測算出的權(quán)重具有一定的解釋力。
對于大多數(shù)非營利養(yǎng)老機構(gòu)尤其是社會辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，政府的分類補貼機制不僅能夠有效緩解其資金困難的窘境，提升其養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和入住老人的滿意度，還能夠引導更多的老年人選擇社會辦養(yǎng)老機構(gòu)，平衡各類養(yǎng)老資源。然而，資金匱乏只是阻礙其健康、可持續(xù)運營的重要因素之一，除了資金匱乏，從業(yè)人員素質(zhì)低、缺乏親情滋養(yǎng)、機構(gòu)風險高發(fā)等也是影響非營利養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的負面因素。為了保證并提升非營利養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)效率和滿意度，政府、社會和養(yǎng)老機構(gòu)本身都應通過多重途徑吸納資金，增強競爭意識和服務(wù)意識，不斷完善我國的養(yǎng)老服務(wù)體系。
