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政府補貼對非營利養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展影響研究（二）
日期：2014-05-19 來源：《中國第三部門研究》
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四、政策梳理與數(shù)據(jù)分析
(一)調(diào)查方法與機構(gòu)概況
(一)調(diào)查方法與機構(gòu)概況
上海是全國最早進入人口老齡化的城市，加之連年下降的出生率，本市的養(yǎng)老機構(gòu)面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn)和壓力。為此，政府已連續(xù)19年將增加養(yǎng)老機構(gòu)床位列入政府實事項目。同時，政府還出臺了相關(guān)政策鼓勵社會力量創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)。目前，上海的社會辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量已經(jīng)超過了政府辦養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量，在社會力量對養(yǎng)老機構(gòu)的投入方面位于全國領(lǐng)先。
本次調(diào)查選取上海H區(qū)為分析對象，面向區(qū)內(nèi)所有養(yǎng)老機構(gòu)收集數(shù)據(jù)。H區(qū)位于上海的中心城區(qū)，區(qū)內(nèi)共有34家養(yǎng)老機構(gòu)，由H區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)指導(dǎo)中心統(tǒng)一管理，這34家機構(gòu)在去年上海市社會福利行業(yè)協(xié)會組織的年度檢評中全部達標，其中三分之二的機構(gòu)獲得“優(yōu)秀”等第。因而，相較于其他區(qū)縣，H區(qū)的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)較為規(guī)范有序，為老年人提供了較為優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，具有一定的示范作用，故選其作為本次研究的調(diào)查對象。
在調(diào)查過程中，本研究在先期開展了小范圍的訪談，對H區(qū)內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)的運行情況進行了初步調(diào)研。在此基礎(chǔ)上設(shè)計了調(diào)查問卷，問卷向全區(qū)的每家養(yǎng)老機構(gòu)收集有關(guān)收住老人情況、護理人員情況、其他工作人員情況和政府補貼情況等方面的數(shù)據(jù)。為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，在各機構(gòu)填寫問卷前，依托該區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)指導(dǎo)中心，本研究召開了問卷填答說明會，邀請每家養(yǎng)老機構(gòu)的機構(gòu)負責(zé)人和財務(wù)負責(zé)人一同與會，詳細解釋每處問題的注意事項，并在會后給予其充足的填答時間，從而提高了問卷的填答質(zhì)量?；厥盏膯柧硎褂肧PSS軟件進行數(shù)據(jù)分析，表2是H區(qū)全體養(yǎng)老機構(gòu)的基本概況統(tǒng)計分析。
本次調(diào)查選取上海H區(qū)為分析對象，面向區(qū)內(nèi)所有養(yǎng)老機構(gòu)收集數(shù)據(jù)。H區(qū)位于上海的中心城區(qū)，區(qū)內(nèi)共有34家養(yǎng)老機構(gòu)，由H區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)指導(dǎo)中心統(tǒng)一管理，這34家機構(gòu)在去年上海市社會福利行業(yè)協(xié)會組織的年度檢評中全部達標，其中三分之二的機構(gòu)獲得“優(yōu)秀”等第。因而，相較于其他區(qū)縣，H區(qū)的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)較為規(guī)范有序，為老年人提供了較為優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，具有一定的示范作用，故選其作為本次研究的調(diào)查對象。
在調(diào)查過程中，本研究在先期開展了小范圍的訪談，對H區(qū)內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)的運行情況進行了初步調(diào)研。在此基礎(chǔ)上設(shè)計了調(diào)查問卷，問卷向全區(qū)的每家養(yǎng)老機構(gòu)收集有關(guān)收住老人情況、護理人員情況、其他工作人員情況和政府補貼情況等方面的數(shù)據(jù)。為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，在各機構(gòu)填寫問卷前，依托該區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)指導(dǎo)中心，本研究召開了問卷填答說明會，邀請每家養(yǎng)老機構(gòu)的機構(gòu)負責(zé)人和財務(wù)負責(zé)人一同與會，詳細解釋每處問題的注意事項，并在會后給予其充足的填答時間，從而提高了問卷的填答質(zhì)量?；厥盏膯柧硎褂肧PSS軟件進行數(shù)據(jù)分析，表2是H區(qū)全體養(yǎng)老機構(gòu)的基本概況統(tǒng)計分析。
從表2的機構(gòu)概況統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以得出以下基本判斷：就機構(gòu)類型而言，將近一半的養(yǎng)老機構(gòu)由社會力量創(chuàng)辦或運營，除去區(qū)政府辦的2家養(yǎng)老機構(gòu)，街道辦和社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的比例為1∶1。就機構(gòu)負責(zé)人而言，這些機構(gòu)的負責(zé)人平均年齡51歲，年齡偏大；女性負責(zé)人占多數(shù)，性別分布不夠均衡；70％的機構(gòu)負責(zé)人接受過高等教育，學(xué)歷層次較高。就護理員持證情況來看，大多數(shù)護理員持有上崗證，中、初級持證者較少，持有高級證書的護理人員更是鳳毛麟角。就住養(yǎng)老人而言，一半的養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)有老人包房和醫(yī)療機構(gòu)，超過一半的老人享受專門護理，一、二、三級護理老人比例依次遞減。這一數(shù)據(jù)也基本反映了目前本市養(yǎng)老機構(gòu)的基本現(xiàn)狀。
(二)政策梳理與歸納
(二)政策梳理與歸納
上海市養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策主要分為建設(shè)補貼和運行補貼。相較于市級層面的補貼政策，各區(qū)民政局在運行補貼方面制定了更為細化的扶持政策。
在市級層面，建設(shè)補貼主要是指開辦補貼，即養(yǎng)老床位一次性補貼機制。對符合基本建設(shè)程序、形成國有產(chǎn)權(quán)的新建或改擴建養(yǎng)老機構(gòu)新增床位以及對無法形成國有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老機構(gòu)新增床位，根據(jù)單床建筑面積，予以0.5～1萬元的養(yǎng)老床位補貼。運行補貼包括收住老人補貼和機構(gòu)從業(yè)人員補貼，政府對入住養(yǎng)老機構(gòu)的本市戶籍低保、低收入老人予以養(yǎng)老服務(wù)補貼和專項護理補貼，并鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)吸納就業(yè)困難人員，承擔(dān)部分護理人員的培訓(xùn)費用。
在區(qū)級層面，與市級層面相類似，建設(shè)補貼包括新增床位一次性補貼和貸款貼息。各區(qū)根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況，對運行補貼做了相應(yīng)的細化，主要包括收住老人補貼、機構(gòu)從業(yè)人員補貼、房屋補貼、綜合評分補貼和其他補貼。
收住老人補貼包括收住本區(qū)戶籍老人補貼、收住困難老人補貼、養(yǎng)老服務(wù)專項護理補貼和居家養(yǎng)老補貼帶入機構(gòu)。收住本區(qū)戶籍老人補貼是指機構(gòu)每收住一位本區(qū)戶籍老人，政府予以人均一定數(shù)額的補貼。收住困難老人補貼是指機構(gòu)每收住一位低保、低收入老人，政府給予老人入住費用不足部分的差額補貼。養(yǎng)老服務(wù)專項補貼是指政府按照收住老人的照料等級，為老年人承擔(dān)一部分護理費用。居家養(yǎng)老補貼帶入機構(gòu)指的是符合居家養(yǎng)老政府補貼范圍的老年人在申請入住養(yǎng)老機構(gòu)時，可將政府補貼部分帶入機構(gòu)，用于支付抵扣相關(guān)費用。
機構(gòu)從業(yè)人員補貼包括護理人員崗位補貼、吸納就業(yè)困難人員補貼和專技人員崗位補貼。護理人員崗位補貼的給付根據(jù)護理員的職業(yè)技能等級而定。吸納就業(yè)困難人員的補貼旨在鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)吸納社會剩余勞動力。專技人員補貼是指政府出資鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)聘請心理咨詢師、康復(fù)師、營養(yǎng)師等專業(yè)人員。
房屋補貼包括租金補貼和修繕補貼，租金補貼是指政府按面積為養(yǎng)老機構(gòu)承擔(dān)一定的房屋租金。修繕補貼是指建院滿一定年數(shù)的養(yǎng)老機構(gòu)若需維修機構(gòu)硬件設(shè)施，可向政府提出補貼申請。
綜合評分補貼是指部分區(qū)縣根據(jù)機構(gòu)在第三方評估中的得分或排名，按床位或按老人數(shù)對不同檔次的養(yǎng)老機構(gòu)予以相應(yīng)的運作補貼。
其他補貼包括意外責(zé)任險補貼、床位控制補貼和燃氣使用優(yōu)惠等。意外責(zé)任險補貼是指部分區(qū)縣在全區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)中推行意外責(zé)任險，建立風(fēng)險分擔(dān)機制，實行市、區(qū)、街鎮(zhèn)1∶1∶1分攤。床位利用補貼是指對于嚴格按照核定床位數(shù)收住老人的養(yǎng)老機構(gòu)，政府發(fā)放一次性床位控制及安全運行補貼。燃氣使用優(yōu)惠是指對于積極響應(yīng)政府實施項目新增養(yǎng)老床位的養(yǎng)老機構(gòu)，可按照新增床位數(shù)核定燃氣使用量，燃氣使用在定量之內(nèi)的執(zhí)行民用價格，定量以外的仍執(zhí)行現(xiàn)行價格。
基于以上歸納和梳理，上海市、區(qū)兩級政府對養(yǎng)老機構(gòu)的補貼政策如圖1所示。
根據(jù)H區(qū)的數(shù)據(jù)收集結(jié)果，該區(qū)面向養(yǎng)老機構(gòu)的政府補貼主要包括房租補貼、戶籍老人補貼和護理人員補貼，由于街道辦養(yǎng)老機構(gòu)不需要繳納房租，因此政府未給予其房租補貼(見表3)。
由表3可知，H區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)主要享受政府給予的運行補貼。H區(qū)社會辦養(yǎng)老機構(gòu)享受的戶籍老人補貼略高于街道辦養(yǎng)老機構(gòu)，而街道辦養(yǎng)老機構(gòu)享受的護理人員補貼略高于社會辦養(yǎng)老機構(gòu)，但總體差異不大。
通過政策梳理，本研究發(fā)現(xiàn)上海市、區(qū)二級都制定了補貼養(yǎng)老機構(gòu)運營的相關(guān)政策，各級政府也將政策落實到相應(yīng)的養(yǎng)老機構(gòu)，但這些不同類型的補貼政策是否對養(yǎng)老機構(gòu)的運行產(chǎn)生了積極的影響作用，政府補貼是否真正緩解了非營利養(yǎng)老機構(gòu)的資金困難，仍有待本文之后部分深入探討。
(三)數(shù)據(jù)分析與討論
在市級層面，建設(shè)補貼主要是指開辦補貼，即養(yǎng)老床位一次性補貼機制。對符合基本建設(shè)程序、形成國有產(chǎn)權(quán)的新建或改擴建養(yǎng)老機構(gòu)新增床位以及對無法形成國有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老機構(gòu)新增床位，根據(jù)單床建筑面積，予以0.5～1萬元的養(yǎng)老床位補貼。運行補貼包括收住老人補貼和機構(gòu)從業(yè)人員補貼，政府對入住養(yǎng)老機構(gòu)的本市戶籍低保、低收入老人予以養(yǎng)老服務(wù)補貼和專項護理補貼，并鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)吸納就業(yè)困難人員，承擔(dān)部分護理人員的培訓(xùn)費用。
在區(qū)級層面，與市級層面相類似，建設(shè)補貼包括新增床位一次性補貼和貸款貼息。各區(qū)根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況，對運行補貼做了相應(yīng)的細化，主要包括收住老人補貼、機構(gòu)從業(yè)人員補貼、房屋補貼、綜合評分補貼和其他補貼。
收住老人補貼包括收住本區(qū)戶籍老人補貼、收住困難老人補貼、養(yǎng)老服務(wù)專項護理補貼和居家養(yǎng)老補貼帶入機構(gòu)。收住本區(qū)戶籍老人補貼是指機構(gòu)每收住一位本區(qū)戶籍老人，政府予以人均一定數(shù)額的補貼。收住困難老人補貼是指機構(gòu)每收住一位低保、低收入老人，政府給予老人入住費用不足部分的差額補貼。養(yǎng)老服務(wù)專項補貼是指政府按照收住老人的照料等級，為老年人承擔(dān)一部分護理費用。居家養(yǎng)老補貼帶入機構(gòu)指的是符合居家養(yǎng)老政府補貼范圍的老年人在申請入住養(yǎng)老機構(gòu)時，可將政府補貼部分帶入機構(gòu)，用于支付抵扣相關(guān)費用。
機構(gòu)從業(yè)人員補貼包括護理人員崗位補貼、吸納就業(yè)困難人員補貼和專技人員崗位補貼。護理人員崗位補貼的給付根據(jù)護理員的職業(yè)技能等級而定。吸納就業(yè)困難人員的補貼旨在鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)吸納社會剩余勞動力。專技人員補貼是指政府出資鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)聘請心理咨詢師、康復(fù)師、營養(yǎng)師等專業(yè)人員。
房屋補貼包括租金補貼和修繕補貼，租金補貼是指政府按面積為養(yǎng)老機構(gòu)承擔(dān)一定的房屋租金。修繕補貼是指建院滿一定年數(shù)的養(yǎng)老機構(gòu)若需維修機構(gòu)硬件設(shè)施，可向政府提出補貼申請。
綜合評分補貼是指部分區(qū)縣根據(jù)機構(gòu)在第三方評估中的得分或排名，按床位或按老人數(shù)對不同檔次的養(yǎng)老機構(gòu)予以相應(yīng)的運作補貼。
其他補貼包括意外責(zé)任險補貼、床位控制補貼和燃氣使用優(yōu)惠等。意外責(zé)任險補貼是指部分區(qū)縣在全區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)中推行意外責(zé)任險，建立風(fēng)險分擔(dān)機制，實行市、區(qū)、街鎮(zhèn)1∶1∶1分攤。床位利用補貼是指對于嚴格按照核定床位數(shù)收住老人的養(yǎng)老機構(gòu)，政府發(fā)放一次性床位控制及安全運行補貼。燃氣使用優(yōu)惠是指對于積極響應(yīng)政府實施項目新增養(yǎng)老床位的養(yǎng)老機構(gòu)，可按照新增床位數(shù)核定燃氣使用量，燃氣使用在定量之內(nèi)的執(zhí)行民用價格，定量以外的仍執(zhí)行現(xiàn)行價格。
基于以上歸納和梳理，上海市、區(qū)兩級政府對養(yǎng)老機構(gòu)的補貼政策如圖1所示。
根據(jù)H區(qū)的數(shù)據(jù)收集結(jié)果，該區(qū)面向養(yǎng)老機構(gòu)的政府補貼主要包括房租補貼、戶籍老人補貼和護理人員補貼，由于街道辦養(yǎng)老機構(gòu)不需要繳納房租，因此政府未給予其房租補貼(見表3)。
由表3可知，H區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)主要享受政府給予的運行補貼。H區(qū)社會辦養(yǎng)老機構(gòu)享受的戶籍老人補貼略高于街道辦養(yǎng)老機構(gòu)，而街道辦養(yǎng)老機構(gòu)享受的護理人員補貼略高于社會辦養(yǎng)老機構(gòu)，但總體差異不大。
通過政策梳理，本研究發(fā)現(xiàn)上海市、區(qū)二級都制定了補貼養(yǎng)老機構(gòu)運營的相關(guān)政策，各級政府也將政策落實到相應(yīng)的養(yǎng)老機構(gòu)，但這些不同類型的補貼政策是否對養(yǎng)老機構(gòu)的運行產(chǎn)生了積極的影響作用，政府補貼是否真正緩解了非營利養(yǎng)老機構(gòu)的資金困難，仍有待本文之后部分深入探討。
(三)數(shù)據(jù)分析與討論
1.政府補貼對非營利養(yǎng)老機構(gòu)運行狀況的影響
通過對非營利養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營狀況和床位利用率與可能的影響因素進行相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)政府給予養(yǎng)老機構(gòu)的年度總補貼、護理人員補貼、戶籍老人補貼和房租補貼等分別與養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營狀況和床位利用率之間具有一定的相關(guān)性，均通過p=0.01或p=0.05的顯著性檢驗，具體來看：
(1)非營利養(yǎng)老機構(gòu)的運營狀況與政府補貼具有較大的正相關(guān)性，政府補貼越多，養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營狀況越好。相關(guān)性由高至低依次為房租補貼、年度總補貼和戶籍老人補貼(見表4)。
H區(qū)根據(jù)上海市民政局的有關(guān)要求，針對非營利養(yǎng)老機構(gòu)制定了相關(guān)補貼政策，例如，按養(yǎng)老機構(gòu)收住H區(qū)戶籍老人每人每月補貼200元的標準進行運營經(jīng)費補貼；實行房屋租金補貼。個人辦養(yǎng)老機構(gòu)，根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)的建筑面積，按每平方米每月4.5元的標準給予租金補貼，租金補貼金額最高不超過其實際繳付租金數(shù)額；實行養(yǎng)老機構(gòu)中護理人員崗位補貼。用工符合勞動法規(guī)定的，按機構(gòu)護理人員數(shù)，給予人均每月100元的崗位補貼。
調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在全部34家非營利養(yǎng)老機構(gòu)中，上一年度收支結(jié)余的有25家，其中區(qū)政府辦2家，社會辦11家，街道辦12家；收支基本持平的有5家，其中社會辦4家，街道辦1家；收支虧損的有4家，其中社會辦1家，街道辦3家(見表5)。
基于上述分析，隨著政府對非營利養(yǎng)老機構(gòu)資金支持力度的加大，養(yǎng)老機構(gòu)能夠基本保持收支平衡甚至略有適量結(jié)余，由此，政府補貼可以幫助非營利養(yǎng)老機構(gòu)改善運營狀況。
(2)非營利養(yǎng)老機構(gòu)的床位利用情況與政府補貼具有一定的正相關(guān)性，房租補貼和戶籍老人補貼越多，非營利養(yǎng)老機構(gòu)的床位利用率就越高(見表6)。
(1)非營利養(yǎng)老機構(gòu)的運營狀況與政府補貼具有較大的正相關(guān)性，政府補貼越多，養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營狀況越好。相關(guān)性由高至低依次為房租補貼、年度總補貼和戶籍老人補貼(見表4)。
H區(qū)根據(jù)上海市民政局的有關(guān)要求，針對非營利養(yǎng)老機構(gòu)制定了相關(guān)補貼政策，例如，按養(yǎng)老機構(gòu)收住H區(qū)戶籍老人每人每月補貼200元的標準進行運營經(jīng)費補貼；實行房屋租金補貼。個人辦養(yǎng)老機構(gòu)，根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)的建筑面積，按每平方米每月4.5元的標準給予租金補貼，租金補貼金額最高不超過其實際繳付租金數(shù)額；實行養(yǎng)老機構(gòu)中護理人員崗位補貼。用工符合勞動法規(guī)定的，按機構(gòu)護理人員數(shù)，給予人均每月100元的崗位補貼。
調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在全部34家非營利養(yǎng)老機構(gòu)中，上一年度收支結(jié)余的有25家，其中區(qū)政府辦2家，社會辦11家，街道辦12家；收支基本持平的有5家，其中社會辦4家，街道辦1家；收支虧損的有4家，其中社會辦1家，街道辦3家(見表5)。
基于上述分析，隨著政府對非營利養(yǎng)老機構(gòu)資金支持力度的加大，養(yǎng)老機構(gòu)能夠基本保持收支平衡甚至略有適量結(jié)余，由此，政府補貼可以幫助非營利養(yǎng)老機構(gòu)改善運營狀況。
(2)非營利養(yǎng)老機構(gòu)的床位利用情況與政府補貼具有一定的正相關(guān)性，房租補貼和戶籍老人補貼越多，非營利養(yǎng)老機構(gòu)的床位利用率就越高(見表6)。
調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，H區(qū)社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的平均床位利用率為77％，而街道辦養(yǎng)老機構(gòu)的平均床位利用率則高達90％，高出社會辦養(yǎng)老機構(gòu)22個百分點。這也符合目前實踐中政府辦養(yǎng)老機構(gòu)一床難求，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)多床閑置的現(xiàn)狀。大多數(shù)老年人及其家屬對政府公辦的養(yǎng)老機構(gòu)賦予了更多的信任。相較于此，社會辦的非營利養(yǎng)老機構(gòu)幾乎不會成為老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的首選，社會力量興辦福利事業(yè)仍有待公眾認同。
值得指出的是，盡管相關(guān)性分析顯示政府補貼對提高養(yǎng)老機構(gòu)的床位利用率具有一定的正向作用，但床位利用情況的改善不僅受到政府補貼數(shù)額的影響，還取決于許多其他因素。例如，機構(gòu)護理人員的職業(yè)素養(yǎng)、機構(gòu)專技人員的知識技能、機構(gòu)所處的區(qū)位、機構(gòu)負責(zé)人的管理方式等。其中，護理人員的職業(yè)素養(yǎng)近年來也引起了人們的廣泛關(guān)注和討論。養(yǎng)老機構(gòu)護理人員普遍職業(yè)素質(zhì)較低、隊伍穩(wěn)定性較低且工作負荷較大。護理人員的平均學(xué)歷較低，工作時間遠超過國家規(guī)定的每月額定工作時間，但他們的薪酬收入通常僅比該區(qū)域的職工最低工資標準略高一些。工作待遇與勞動強度之間的嚴重失衡導(dǎo)致了護理員隊伍的不穩(wěn)定，流動性較高。護理人員欠佳的職業(yè)素養(yǎng)會降低入住老人的滿意程度，從而也影響了養(yǎng)老機構(gòu)的床位利用情況。
2.三類政府補貼對社會辦和街道辦養(yǎng)老機構(gòu)的影響程度比較
為了進一步探討護理人員補貼、戶籍老人補貼和房租補貼這三類政府補貼對非營利養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)成效的影響程度，比較這三類政府補貼對社會辦和街道辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)效率影響程度的差異。本研究借鑒數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法(Data Envelopement Analysis，DEA)中“多指標投入和多指標產(chǎn)出”的分析思路，通過建立方程組，選取具有代表性的機構(gòu)樣本，代入樣本數(shù)據(jù)來測算每一個投入指標對產(chǎn)出指標的貢獻程度(即權(quán)重因子)，從而比較分析三類不同的補貼對不同舉辦主體的養(yǎng)老機構(gòu)的影響程度。
權(quán)重因子也稱權(quán)重因素、權(quán)重比例等，權(quán)重因子是一個相對的概念，通常是指一個指標在整個指標評價體系中的相對重要程度。對于任何多指標評價系統(tǒng)，各評價指標的相互重要程度即指標權(quán)重互不相同，不同的權(quán)重對應(yīng)不同的評價結(jié)果。因此，合理確定指標權(quán)重對任何評價系統(tǒng)都具有十分重要的意義。
本研究測算的權(quán)重因子是指護理人員補貼、戶籍老人補貼和房租補貼對非營利養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)成效的影響程度，也就是這三類補貼分別會對提升養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)成效起到了多大程度的作用。對于政府和非營利養(yǎng)老機構(gòu)而言，確定三類政府補貼在養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)成效評價體系中的權(quán)重因子，可以掌握不同類型的政府補貼對促進養(yǎng)老機構(gòu)健康、穩(wěn)定運作的重要程度，從而提高政府財政資源的利用效率，最大限度地促進非營利養(yǎng)老機構(gòu)的良性運行。
筆者將房租補貼、戶籍老人補貼和護理人員補貼作為三個多投入指標，將運營狀況(通過收支情況來操作化)、床位利用情況(通過入住率來操作化)和護理人員配置情況(通過老人數(shù)和護理員人數(shù)之比來操作化)作為三個多產(chǎn)出指標。
權(quán)重因子也稱權(quán)重因素、權(quán)重比例等，權(quán)重因子是一個相對的概念，通常是指一個指標在整個指標評價體系中的相對重要程度。對于任何多指標評價系統(tǒng)，各評價指標的相互重要程度即指標權(quán)重互不相同，不同的權(quán)重對應(yīng)不同的評價結(jié)果。因此，合理確定指標權(quán)重對任何評價系統(tǒng)都具有十分重要的意義。
本研究測算的權(quán)重因子是指護理人員補貼、戶籍老人補貼和房租補貼對非營利養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)成效的影響程度，也就是這三類補貼分別會對提升養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)成效起到了多大程度的作用。對于政府和非營利養(yǎng)老機構(gòu)而言，確定三類政府補貼在養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)成效評價體系中的權(quán)重因子，可以掌握不同類型的政府補貼對促進養(yǎng)老機構(gòu)健康、穩(wěn)定運作的重要程度，從而提高政府財政資源的利用效率，最大限度地促進非營利養(yǎng)老機構(gòu)的良性運行。
筆者將房租補貼、戶籍老人補貼和護理人員補貼作為三個多投入指標，將運營狀況(通過收支情況來操作化)、床位利用情況(通過入住率來操作化)和護理人員配置情況(通過老人數(shù)和護理員人數(shù)之比來操作化)作為三個多產(chǎn)出指標。
經(jīng)過相關(guān)性分析和權(quán)重因子測算，本研究發(fā)現(xiàn)政府補貼對社會辦和街道辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)的健康、穩(wěn)定運行都起到了積極作用，其中護理人員補貼對促進非營利養(yǎng)老機構(gòu)良性運行的貢獻程度最大，在社會辦和街道辦養(yǎng)老機構(gòu)中這一權(quán)重因子分別達到了0.52和0.6，貢獻程度均超過了50％。此外，戶籍老人補貼和房租補貼也對提升非營利養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)成效起到了正向作用。
在三類政府補貼中，護理人員補貼對提升養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)成效的作用最大，之后依次為戶籍老人補貼和房租補貼，這說明政府在為養(yǎng)老機構(gòu)提供補貼的過程中應(yīng)進一步完善分類補貼的政策，適當(dāng)調(diào)整不同類型補貼之間的比例結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)有限的財政資源的最優(yōu)配置。
關(guān)于護理人員補貼，無論是社會辦養(yǎng)老機構(gòu)還是街道辦養(yǎng)老機構(gòu)，這一補貼都在兩類機構(gòu)的良性運作中起到了重要的作用，這說明流動頻率低、職業(yè)素養(yǎng)高的護理人員隊伍在非營利養(yǎng)老機構(gòu)的可持續(xù)運作過程中扮演著重要角色，目前養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的護理人員隊伍普遍存在流動率高、學(xué)歷文化低、收入待遇差的窘境。
關(guān)于這一問題，筆者在先期的訪談中發(fā)現(xiàn)：護理人員通常超時、超負荷工作，但收入待遇普遍較低，月均工資在2300元左右，勞動強度與勞動回報不成正比，從而導(dǎo)致了護理人員隊伍的不穩(wěn)定。護理人員流動率高的原因除了薪酬遠低于勞動付出之外，還有一部分護理員是由于家庭因素而不得不離職。這些家庭因素主要包括：家中建房、后嗣誕生、長輩臥病等。家庭缺乏照料也有可能使護理員離開現(xiàn)有崗位，進而推高養(yǎng)老機構(gòu)護理員的流動率。養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)有護理人員的學(xué)歷大多為初中、小學(xué)甚至小學(xué)未畢業(yè)，只能滿足住養(yǎng)老人生活起居上的需求，無法為其提供更高層次的心理慰藉等精神層面的養(yǎng)老服務(wù)，而且養(yǎng)老機構(gòu)多運用已有護理人員的熟人關(guān)系來招聘護理人員，新進的護理人員多為現(xiàn)有護理人員的親戚或朋友，因而護理人員隊伍的學(xué)歷層次始終停留在較低層面。
關(guān)于戶籍老人補貼，筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)，目前政府對養(yǎng)老機構(gòu)的戶籍老人補貼政策仍停留在“托底”層面，由于財政資源有限，政府規(guī)定了能夠獲得補貼的戶籍老人的范疇。例如，必須具有某一區(qū)縣的常住戶籍，享受政府的最低生活保障或接受高齡納保補貼等，這就將一些未享受低保、但收入較低、身體較弱、而家人又無力照顧的老人排除在政府補貼范圍之外，養(yǎng)老機構(gòu)在收住老人時也會根據(jù)政策的引導(dǎo)適當(dāng)“挑選顧客”，故而就有許多老人因捉襟見肘的拮據(jù)生活而放棄機構(gòu)養(yǎng)老。關(guān)于房租補貼，本研究經(jīng)過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，房租在社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的日常運營的開支中占了相當(dāng)比例，政府這一部分的補貼能夠有效緩解社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營壓力。
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