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日期：2010-09-23 來源：網(wǎng)絡整理
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我國正經(jīng)歷歷史上規(guī)模最大、速度最快的老齡化過程。南通市尤其明顯。60歲及以上老年人口已達165萬人，老齡化水平達21.5%。由于家庭規(guī)模小型化和“4-2-1”結構家庭日益增多，傳統(tǒng)意義上的居家養(yǎng)老模式將發(fā)生重大變化，必然更加借助于社區(qū)服務和專業(yè)化的養(yǎng)老服務機構，其中長期照料、精神慰藉、臨終關懷等老年護理服務蘊藏著巨大的社會需求。當前，抓緊發(fā)展以老年護理為主的機構養(yǎng)老服務對于擴大消費、增加就業(yè)具有重要的現(xiàn)實意義，也是貫徹科學發(fā)展觀、堅持以人為本、落實老有所養(yǎng)的具體舉措，應加大支持、引導和推進力度。
一、機構養(yǎng)老面臨的形勢和主要問題
據(jù)統(tǒng)計，南通市現(xiàn)有各類養(yǎng)老服務機構231家，總床位22625張，平均每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)14.2張，與發(fā)達國家50～70張的平均水平相去甚遠，與發(fā)展中國家20～30張的平均水平也有差距。另據(jù)國家老齡辦發(fā)布的《中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》，全國城鄉(xiāng)分別有5．0％和6．9％的老年人生活完全不能自理，9．6％和14．1％的老年人僅能部分自理。按照這個比例，取其中間值，南通市老年人口中大概有10萬人完全不能自理，有19.5萬人僅能半自理。如果考慮80歲以上老人大都需要護理的事實，全市約有27萬老年人有長期照料服務需求。而隨著30多年計劃生育政策的實施和現(xiàn)代家庭觀念的轉變，家庭構成正呈現(xiàn)明顯的小型化趨勢。目前，第一批獨生子女的父母正逐漸進入老年期，“4-2-1”結構家庭持續(xù)增加。同時，城鄉(xiāng)空巢家庭數(shù)也在不斷擴大。
在現(xiàn)代生活節(jié)奏不斷加快和競爭日益激烈的社會背景下，依靠傳統(tǒng)的家庭子女照料模式，解決生活不能自理或半自理老年人的生活照料問題，已難以適應形勢發(fā)展需要，需要政府高度關注，采取措施，提高老年人的生活質(zhì)量，讓其共享改革發(fā)展成果；需要專門機構和力量從事這些服務，逐步滿足這些現(xiàn)實需求。盡管這些年養(yǎng)老服務機構得到蓬勃發(fā)展，但仍面臨著諸多問題：
其一，社會化和專業(yè)化服務供給嚴重不足。在全市231家養(yǎng)老服務機構中，國家和集體辦的供養(yǎng)機構占67％，床位數(shù)占82%。因此，特殊困難人群是目前機構養(yǎng)老服務的主體，面向普通老年群體的社會化和專業(yè)化護理服務僅占少數(shù)。從科學配置角度來講，老年護理機構的經(jīng)營規(guī)模應在100張床位以上，而南通市民辦養(yǎng)老機構擁有床位的平均規(guī)模只有53張。在城鎮(zhèn)社區(qū)中配置養(yǎng)老服務設施的為數(shù)不多，社區(qū)日間托管、照料等設施匱乏。許多民辦養(yǎng)老機構達不到國家《老年人福利機構基本規(guī)范》要求。
其二，設施條件、服務水平和傳統(tǒng)觀念兩重制約老年護理機構發(fā)展。目前，市區(qū)民辦養(yǎng)老機構平均入住率在60%左右。造成這種情況主要有兩方面原因。一方面，盡管有現(xiàn)實的市場需求，老年人也有一定消費能力，但是多數(shù)老年護理機構因硬件條件較差、服務水平和質(zhì)量不高，使得老年人不愿意、家庭也不放心購買這種社會服務。隨著人民生活水平的提高，如果目前的基礎設施條件和服務質(zhì)量不能盡快得到改善，那么護理服務市場的資源錯配問題將會更加嚴重，設施閑置與供給不足的矛盾將會進一步加劇。另一方面，老年人消費觀念也影響?zhàn)B老服務市場的形成和養(yǎng)老機構的發(fā)展，較多的老年人重積累、輕消費，重子女、輕自己。還有不少子女怕把老人送到養(yǎng)老院被社會誤解為不孝。機構養(yǎng)老的社會氛圍和普遍認可度尚未形成。
其三，政策環(huán)境和人才隊伍建設有待改進和加強。在政策的軟環(huán)境方面，民辦老年護理機構面臨的問題較多。比如，醫(yī)保定點單位的資格認定、政府的財政補貼、內(nèi)部職稱評定和人才引進、有關方面重視程度等許多方面，大都不能享受同公辦機構一樣的待遇，這對于民辦機構吸引和留住人才十分不利。國家和省市出臺的有關政策，除了免稅優(yōu)惠外，其他大多未得到有效落實。加之行業(yè)平均收入低、福利待遇較差以及就業(yè)觀念等因素影響，一些具有專業(yè)技能的人不愿去養(yǎng)老機構就業(yè)，在職人員穩(wěn)定性差、素質(zhì)不高，使很多老年護理機構陷入專業(yè)人才短缺的困境。由于利潤微薄，舉辦者通常會盡量減少開支，也加劇了這方面的狀況。此外，運作不規(guī)范和監(jiān)管乏力也不利于機構的健康發(fā)展。一方面，社會化養(yǎng)老服務正處于發(fā)展初期，缺乏統(tǒng)一的服務標準，規(guī)模有限，社會影響力不足，規(guī)避風險能力很弱。另一方面，很多機構舉辦者存在認識上的誤區(qū)，對政策缺乏全面了解，行業(yè)自律和監(jiān)管也較為薄弱。
其四，用地和融資困難對民辦老年護理機構規(guī)?；?、專業(yè)化發(fā)展構成一定制約。為增加有效供給，需改善設施條件或新建設施，但一般難以專門劃撥養(yǎng)老設施建設用地。在這一背景下，很少有企業(yè)愿意投資購置土地建設老年服務設施。為降低成本，民辦機構多以租用閑置的廠房等場所為主，設施陳舊、結構不合理。也因其租賃性質(zhì)，一些民辦機構短期行為明顯，沒有意愿改善設施和設備條件，專業(yè)化程度難以提高。與此同時，也有極個別的機構，以養(yǎng)老為名，行房地產(chǎn)之實，進一步對民辦養(yǎng)老機構發(fā)展造成負面影響。另外，除民政部門辦的福利機構有財政資金來源，可保證正常運行外，其他民辦老年護理機構在沒有政府補貼或補貼不多的情況下，運行大都比較艱難。從實際情況看，機構養(yǎng)老服務屬于微利行業(yè)，通過提供護理服務而不是售賣房產(chǎn)，收回土地和設施投入成本，將是一個比較漫長的周期。按現(xiàn)行制度設計，養(yǎng)老服務機構大多為民辦非企業(yè)單位，其基本特征是不以營利為目的，資源提供者不取得經(jīng)濟回報，不享有該組織的所有權。由此不難看出，養(yǎng)老服務機構的公益性質(zhì)是明確無誤的。也正因為這樣，其社會融資受到限制。
其五，國家和集體辦的養(yǎng)老服務機構需要改革和轉型。由于屬公辦性質(zhì)，經(jīng)費開支由財政包攬，總體上存在機制不活和動力不足等問題，示范引導、輻射帶動作用發(fā)揮不夠。
二、機構養(yǎng)老服務仍有一定的發(fā)展空間
盡管機構養(yǎng)老在養(yǎng)老服務體系中處于補充地位，但其服務對象比較特殊和困難，其地位不可或缺、功能較難替代，在一段時期內(nèi)仍有較大需求和發(fā)展空間。
1、龐大的老年群體客觀上形成了巨大的護理服務需求。有關方面對老年人入住機構意愿方面的調(diào)查顯示，城市地區(qū)老年人中愿意入住養(yǎng)老機構的占16．1％，農(nóng)村地區(qū)老年人中愿意入住養(yǎng)老機構的占15．2％。而且，老年康復護理的需求會不斷增加。隨著人們經(jīng)濟收入的不斷提高，消費能力會不斷上升，提升生活質(zhì)量的需求會隨之增加。只要養(yǎng)老機構達到一定的水準，借助合理收費，機構養(yǎng)老服務市場的有效需求是實實在在的。關鍵在于示范和引導、宣傳和推動。
2、社會養(yǎng)老觀念正在逐步發(fā)生轉變。中國社會養(yǎng)老的傳統(tǒng)是家庭養(yǎng)老，養(yǎng)兒防老的觀念根深蒂固，20世紀90年代之前有子女的老人到機構養(yǎng)老的數(shù)量很少。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，人們生活質(zhì)量的提高，養(yǎng)老觀念發(fā)生了較大的變化，越來越多的老年人希望到養(yǎng)老服務機構養(yǎng)老。曾有地方調(diào)查，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老觀念有了明顯改變，城鎮(zhèn)60歲以上居民中有74.4%的調(diào)查對象同意“不能指望獨生子女照顧父母的晚年生活”，93.1%的調(diào)查對象同意“對高齡和不能自理的老人來說機構養(yǎng)老是一個好的選擇”。農(nóng)村60歲以上農(nóng)民中有69.8%的調(diào)查對象同意“老人可以在養(yǎng)老機構安度晚年”，90.2%的調(diào)查對象同意“對高齡和不能自理的老人來說機構養(yǎng)老是一個好的選擇”。這些數(shù)據(jù)盡管不一定十分準確，但多少能反映一些問題。
3、機構養(yǎng)老有其優(yōu)越性的一面。生活不能自理的老人面臨身體和精神的雙重折磨，是極其脆弱的群體，沒辦法在家中養(yǎng)老，也很難在社區(qū)中養(yǎng)老，最佳選擇應該是在專門的機構養(yǎng)老。這樣既可以改善老年人的生活狀況，使其生活得更有意義、更有尊嚴，“老有所養(yǎng)”、安度晚年，還可以解除人們的后顧之憂，緩解子女長期照料壓力，減小家庭矛盾和生活負擔，使家庭成員從體力和精神上解脫出來，安心工作，有利于代際和諧、家庭和諧、社會和諧。如果是比較上檔次的、功能比較齊全的養(yǎng)老機構，在生活環(huán)境、避免孤獨、免卻家務、老有所樂等方面，對能自理的老人也是有一定吸引力的。
三、進一步發(fā)展機構養(yǎng)老服務的對策措施
根據(jù)老年人城鄉(xiāng)分布、收入結構和現(xiàn)行福利制度安排，要加快建立符合實際的養(yǎng)老服務體系。應按照“政府引導、政策扶持、社會參與、市場推動”的原則，進一步提升養(yǎng)老服務水平，加快推進養(yǎng)老服務的社會化、專業(yè)化、標準化建設，形成投資主體多元化、服務層次多樣化、服務提供社會化、服務隊伍專業(yè)化，運行機制良好、服務品質(zhì)優(yōu)良、監(jiān)督管理到位、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務體系。
（一）科學規(guī)劃布局，拓展發(fā)展空間
各縣（市）、區(qū)政府和有關單位要認真貫徹執(zhí)行有關政策規(guī)定，把發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)納入發(fā)展整體規(guī)劃，抓緊制定區(qū)域養(yǎng)老服務機構布局規(guī)劃，明確養(yǎng)老服務機構建設規(guī)模和進度安排，將社會福利院、敬老院、老年公寓、養(yǎng)老院和社區(qū)養(yǎng)老服務設施等養(yǎng)老服務機構建設納入規(guī)劃，落實建設用地或提供相應的場所。要確?！笆晃濉逼陂g，全市社會養(yǎng)老機構每千名60歲以上老人擁有床位數(shù)不少于15張（其中市區(qū)17張以上），力爭不少于17張（其中市區(qū)20張）。要引入市場機制，支持和鼓勵社會力量多形式參與國有社會福利養(yǎng)老設施的建設和經(jīng)營，建立適應市場經(jīng)濟體制的運行機制，盤活存量，整合資源，通過改制改造、民辦公助等為社會力量辦養(yǎng)老院提供更多的機會。要創(chuàng)新機制，建立公開、平等、規(guī)范的準入制度，鼓勵和支持社會力量多形式、多渠道創(chuàng)辦養(yǎng)老機構，大力增加社會養(yǎng)老服務床位總量。對現(xiàn)有民辦養(yǎng)老院，要充分利用，加強指導幫助，進行規(guī)范管理，提高服務水平。
?。ǘ┞鋵嵳咭?guī)定，營造良好環(huán)境
構建養(yǎng)老服務體系是一項有公益性質(zhì)的任務，是政府維護社會公平、提供公共服務職能的體現(xiàn)，特別在當前一個時期，必須堅持政府的主導作用，強化政府的責任。一是加大對民辦養(yǎng)老機構的資助力度。進一步提高床位補貼標準，對正常經(jīng)營的非營利性民辦養(yǎng)老院，應按照每位入住老人每月發(fā)放運營補貼。探索實施安全責任險補貼制度。對社區(qū)托老機構也要實行一定的優(yōu)惠政策。二是切實落實各項優(yōu)惠政策。要根據(jù)省市有關文件精神，真正落實稅費、建設配套收費、用水、用電、用氣（燃料）、電話、電視等方面的優(yōu)惠政策，降低經(jīng)營成本。由于受傳統(tǒng)世俗觀念的影響，相當一部分人認為服侍老人又臟又累，低人一等，不大愿意從事養(yǎng)老服務工作。民辦養(yǎng)老院護理人員應作為特殊的公益性崗位享受政府補貼，實行政府購買服務的方式。探索解決融資問題，為民辦養(yǎng)老院基礎設施建設提供融資便利。三是加大宣傳力度，引導社會轉變養(yǎng)老觀念，提高機構養(yǎng)老的吸引力。要宣傳民辦養(yǎng)老院的地位和作用，宣傳有關興辦社會養(yǎng)老機構的政策，引導有實力的機構和力量加入這一行業(yè)。
（三）完善配套措施，規(guī)范監(jiān)督管理
一是實行分類管理，扶持福利性養(yǎng)老機構，補助非營利性養(yǎng)老機構，規(guī)范營利性養(yǎng)老機構。二是制定和完善建筑設施、衛(wèi)生條件、質(zhì)量標準、服務規(guī)范等與養(yǎng)老服務有關的行業(yè)標準，制定比較完善的獎懲措施，對養(yǎng)老服務機構和老年服務實體定期開展服務質(zhì)量評估和服務行為監(jiān)督，探索建立老年服務志愿者、照料儲蓄、長期護理保險等社會化服務制度，加強養(yǎng)老服務市場的規(guī)范管理，不斷提高養(yǎng)老服務業(yè)的規(guī)范化、標準化水平。對無照經(jīng)營、服務質(zhì)量差、設施達不到標準要求的養(yǎng)老服務機構，要及時予以清理和整頓。三是轉變政府職能，加快培育發(fā)展養(yǎng)老服務行業(yè)中介組織，開展人員培訓，促進管理水平提高。建立投訴渠道，維護老人的合法權益，避免侵害老人權益的事件發(fā)生。四是建立糾紛處理機制，建立健全老人生病、意外傷害、死亡、賠償、保險等協(xié)商調(diào)解處理機制，解決民辦養(yǎng)老院最棘手的糾紛問題。
（四）加強內(nèi)部管理，提高服務水平
各類養(yǎng)老服務機構和老年服務實體要嚴格遵守國家有關法律、法規(guī)和規(guī)定，建立健全各項管理制度，自覺接受有關部門的監(jiān)督，不斷提高服務和管理水平。要做大做強民辦養(yǎng)老院，原則上控制新批30張床位以下的養(yǎng)老院，對現(xiàn)有的小規(guī)模養(yǎng)老院采取兼并、擴建和連鎖化經(jīng)營等措施進行改造，實現(xiàn)規(guī)模效應。鼓勵養(yǎng)老服務機構在各社區(qū)廣泛布點，實行規(guī)范化服務。著力提高利用率和入住率，減少資源浪費。開展新的服務項目，實行管理隊伍社會化，運用企業(yè)管理方法，提供保健、娛樂、醫(yī)療、臨終關懷、殯葬等服務，解決家屬的后顧之憂。做到收費、服務、條件、投入相一致，通過適度競爭提高服務水平。要引進專業(yè)技術人員和大中專畢業(yè)生，開展崗位技能和職業(yè)道德培訓，不斷優(yōu)化服務人員的結構，提高他們的素質(zhì)。
（五）做優(yōu)國辦機構，輻射民辦機構
在城市，要做強做優(yōu)國辦養(yǎng)老機構。鼓勵和支持國辦養(yǎng)老機構利用管理、人才等方面的優(yōu)勢，擴大經(jīng)營規(guī)模，并通過改革、發(fā)展解決自身存在的不足和問題，努力建設住養(yǎng)、生活護理等功能于一體的綜合性養(yǎng)老服務機構。繼續(xù)鞏固完善政府投資興建的國辦養(yǎng)老機構，根據(jù)老齡人口狀況增設新床位，建設不同級別的示范性、綜合性養(yǎng)老機構。堅持與民辦機構適度競爭、錯位經(jīng)營。要明確國辦機構對民辦機構的支持任務，研究建立健全設施建設規(guī)范、機構服務標準、行業(yè)自律制度，承擔護理人員的培訓實習任務，真正起到輻射社區(qū)、帶動社會、示范民間的作用。在農(nóng)村，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎，實現(xiàn)向區(qū)域性社會養(yǎng)老服務中心轉變。在確保五保戶等福利對象供養(yǎng)的基礎上，優(yōu)先保障最低生活保障老人、生活困難老人、計劃生育家庭獨女戶／雙女戶、高齡和重度殘疾老人的服務需要，同時，向社會開放。如有條件，還應向農(nóng)村“空巢”老人提供日間托養(yǎng)、配餐等社會化服務。同時要承擔對本區(qū)域內(nèi)民辦機構的輻射支持任務。
