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政府補貼對非營利養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展影響研究（一）
日期：2014-05-18 來源：《中國第三部門研究》
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【內(nèi)容提要】我國人口結(jié)構(gòu)的少子化、老齡化和高齡化引致了人們對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的急劇膨脹。在政府鼓勵下，社會力量致力于興辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)，但這類養(yǎng)老機構(gòu)的良性發(fā)展卻仍面臨著資金短缺的困境。本文采用定量和定性相結(jié)合的方法，在梳理上海市、區(qū)兩級養(yǎng)老機構(gòu)補貼政策的基礎(chǔ)上，以H區(qū)為例，通過調(diào)查問卷收集全區(qū)各養(yǎng)老機構(gòu)的運營數(shù)據(jù)，深入比較政府補貼對社會辦和街道辦養(yǎng)老機構(gòu)的影響，進而探索政府補貼對非營利養(yǎng)老機構(gòu)運行的影響。
【關(guān) 鍵 詞】非營利養(yǎng)老機構(gòu)；政府補貼；運營；影響
一、問題的提出
【關(guān) 鍵 詞】非營利養(yǎng)老機構(gòu)；政府補貼；運營；影響
一、問題的提出
我國老年人口結(jié)構(gòu)的變遷導(dǎo)致了社會對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷增加，盡管近年來我國全面加速養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，但養(yǎng)老服務(wù)需求的增長速度遠快于養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展進程。
根據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》，截至2012年年底，我國老年人口數(shù)量達到1.94億，比上年增加891萬，占總?cè)丝诘?4.3％。預(yù)計到2013年年底，我國老年人口數(shù)量將達到2.02億，占總?cè)丝诘?4.8％。①國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2012年年末，全國共有各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)4.2萬個，床位381.0萬張，收養(yǎng)各類人員262.0萬人。②老人平均擁有床位數(shù)1.96％張，遠低于發(fā)達國家的5％～7％的比例。
上海是目前中國人口老齡化程度最高的大都市。截至2012年年底，上海市60歲及以上戶籍老年人口367.32萬人，占戶籍總?cè)丝诘?5.7％。全市共擁有養(yǎng)老機構(gòu)631家、床位105 215張，占本市戶籍老年人口的2.9％。③這一比例高于全國平均水平，接近上海市“9073”養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)格局，但仍遜于發(fā)達國家和地區(qū)的平均水平。為了滿足老年人日趨增長的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求，在原有公辦養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)上，政府出臺了相關(guān)政策文件，大力推動社會力量參與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。但卻呈現(xiàn)出“公辦養(yǎng)老機構(gòu)門庭若市，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)門可羅雀”的資源配置不均衡狀態(tài)。盡管小部分高端的社會辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)通過吸引少量消費能力較高的老年人群而實現(xiàn)了贏利，大多數(shù)社會辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展過程中遭遇了資金短缺的突出瓶頸，致使其發(fā)展舉步維艱，運行狀況欠佳。
在梳理上海市、區(qū)兩級政府制定的養(yǎng)老機構(gòu)補貼政策的基礎(chǔ)上，通過收集H區(qū)所有養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)據(jù)，選取機構(gòu)年度收支情況、床位利用情況、護理員配置情況等指標(biāo)來衡量機構(gòu)的運營狀況。本文主要探究本市政府補貼對非營利養(yǎng)老機構(gòu)運行狀況的影響，運用樣本數(shù)據(jù)，采用定量方法，細分政府補貼，筆者擬分別測算護理員補貼、戶籍老人補貼和房租補貼影響非營利養(yǎng)老機構(gòu)運營狀況的權(quán)重因子，比較政府補貼對不同類別非營利養(yǎng)老機構(gòu)的影響程度，進而建議政府針對不同舉辦主體的非營利養(yǎng)老機構(gòu)建立分類補貼機制，提升非營利養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，引導(dǎo)老年人及其家屬理性選擇養(yǎng)老機構(gòu)，實現(xiàn)有限養(yǎng)老服務(wù)資源的最優(yōu)配置。
二、研究綜述
根據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》，截至2012年年底，我國老年人口數(shù)量達到1.94億，比上年增加891萬，占總?cè)丝诘?4.3％。預(yù)計到2013年年底，我國老年人口數(shù)量將達到2.02億，占總?cè)丝诘?4.8％。①國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2012年年末，全國共有各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)4.2萬個，床位381.0萬張，收養(yǎng)各類人員262.0萬人。②老人平均擁有床位數(shù)1.96％張，遠低于發(fā)達國家的5％～7％的比例。
上海是目前中國人口老齡化程度最高的大都市。截至2012年年底，上海市60歲及以上戶籍老年人口367.32萬人，占戶籍總?cè)丝诘?5.7％。全市共擁有養(yǎng)老機構(gòu)631家、床位105 215張，占本市戶籍老年人口的2.9％。③這一比例高于全國平均水平，接近上海市“9073”養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)格局，但仍遜于發(fā)達國家和地區(qū)的平均水平。為了滿足老年人日趨增長的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求，在原有公辦養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)上，政府出臺了相關(guān)政策文件，大力推動社會力量參與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。但卻呈現(xiàn)出“公辦養(yǎng)老機構(gòu)門庭若市，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)門可羅雀”的資源配置不均衡狀態(tài)。盡管小部分高端的社會辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)通過吸引少量消費能力較高的老年人群而實現(xiàn)了贏利，大多數(shù)社會辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展過程中遭遇了資金短缺的突出瓶頸，致使其發(fā)展舉步維艱，運行狀況欠佳。
在梳理上海市、區(qū)兩級政府制定的養(yǎng)老機構(gòu)補貼政策的基礎(chǔ)上，通過收集H區(qū)所有養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)據(jù)，選取機構(gòu)年度收支情況、床位利用情況、護理員配置情況等指標(biāo)來衡量機構(gòu)的運營狀況。本文主要探究本市政府補貼對非營利養(yǎng)老機構(gòu)運行狀況的影響，運用樣本數(shù)據(jù)，采用定量方法，細分政府補貼，筆者擬分別測算護理員補貼、戶籍老人補貼和房租補貼影響非營利養(yǎng)老機構(gòu)運營狀況的權(quán)重因子，比較政府補貼對不同類別非營利養(yǎng)老機構(gòu)的影響程度，進而建議政府針對不同舉辦主體的非營利養(yǎng)老機構(gòu)建立分類補貼機制，提升非營利養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，引導(dǎo)老年人及其家屬理性選擇養(yǎng)老機構(gòu)，實現(xiàn)有限養(yǎng)老服務(wù)資源的最優(yōu)配置。
二、研究綜述
(一)公共服務(wù)領(lǐng)域非營利組織發(fā)展與政府支持
關(guān)于非營利組織的特質(zhì)，薩拉蒙和安海爾(Salamon, Lester M. & Helmut K. Anheier，1997)從結(jié)構(gòu)——運作視角出發(fā)，認為這類組織具備如下特征：正式化(Formal)、私人的(Private)、非營利分配的(Non-Profit distributing)、自主管理(Self-governor)和志愿服務(wù)(Voluntary)這五大特性。劉培峰(2004)提出非營利組織具有非營利性、公共性、公益性和公開性四個特性。因此，非營利組織是介于政府和市場之間，受到非分配性約束的合法組織。在我國，非營利組織主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和事業(yè)單位。
基于上述特性，滕世華(2003)指出非營利組織是促進公平與效率兩者有機結(jié)合的重要途徑，能夠以十分靈活的方式滿足不同層面對公共物品的多元需求，有利于改善公共物品提供方式和績效。因此，在公共物品領(lǐng)域，非營利組織既能對政府起到補充作用，又能克服政府和市場在公共物品供給領(lǐng)域的雙重失敗，扮演著十分積極的角色。
公共服務(wù)領(lǐng)域需要政府和非營利組織合作，關(guān)于非營利組織如何與政府互動共同提供公共服務(wù)這一議題，學(xué)者們提出了不同的見解。汪錦軍(2009)區(qū)分了協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補缺這三種合作模式。但郭小聰和文明超(2004)認為盡管非營利組織和政府合作關(guān)系的作用已經(jīng)被許多學(xué)者所重視，由于對抗關(guān)系的歷史缺位，在我國非營利組織的成長過程中這種合作關(guān)系缺乏獨立性，無法使政府與非營利組織建立真正的合作關(guān)系，因此需要在兩者的合作中加入競爭的因素，建立一種合作中的競爭的新型關(guān)系。章曉懿(2012)提出政府與民間組織合作的必要條件是多元化的政府支持制度，充分條件是政府和民間組織追求共同目標(biāo)，這種合作模式建立的判斷標(biāo)準(zhǔn)是民間組織活動規(guī)模同政府的經(jīng)費支出呈正向關(guān)系，兩者合作的典型方式為由政府提供資金，由民間組織配送服務(wù)。
但在公共服務(wù)的供給過程中，非營利組織卻面臨著發(fā)展困境，通常表現(xiàn)為缺乏經(jīng)費、人力資源和專業(yè)知識導(dǎo)致的組織自身能力不足、非營利組織魚龍混雜和大眾認可度有限(鄧國勝，2004)。也就是說，中國發(fā)展非營利事業(yè)的社會條件、法律條件和資金條件還存在相當(dāng)大缺陷。其中，資金缺乏是目前中國發(fā)展民間組織的最大障礙。根據(jù)清華大學(xué)NGO研究所在2000年對全國社團組織的抽樣調(diào)查(有效樣本1564個)，“缺乏資金”被列在它們面臨的諸多困難之首。而政府對非營利組織的資助是必不可少且最為關(guān)鍵的(王紹光，2002)。
總之，非營利組織在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著積極作用，但由于其基礎(chǔ)薄弱，需得到更多來自政府的資金支持。
(二)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展與政府財政支持
基于上述特性，滕世華(2003)指出非營利組織是促進公平與效率兩者有機結(jié)合的重要途徑，能夠以十分靈活的方式滿足不同層面對公共物品的多元需求，有利于改善公共物品提供方式和績效。因此，在公共物品領(lǐng)域，非營利組織既能對政府起到補充作用，又能克服政府和市場在公共物品供給領(lǐng)域的雙重失敗，扮演著十分積極的角色。
公共服務(wù)領(lǐng)域需要政府和非營利組織合作，關(guān)于非營利組織如何與政府互動共同提供公共服務(wù)這一議題，學(xué)者們提出了不同的見解。汪錦軍(2009)區(qū)分了協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補缺這三種合作模式。但郭小聰和文明超(2004)認為盡管非營利組織和政府合作關(guān)系的作用已經(jīng)被許多學(xué)者所重視，由于對抗關(guān)系的歷史缺位，在我國非營利組織的成長過程中這種合作關(guān)系缺乏獨立性，無法使政府與非營利組織建立真正的合作關(guān)系，因此需要在兩者的合作中加入競爭的因素，建立一種合作中的競爭的新型關(guān)系。章曉懿(2012)提出政府與民間組織合作的必要條件是多元化的政府支持制度，充分條件是政府和民間組織追求共同目標(biāo)，這種合作模式建立的判斷標(biāo)準(zhǔn)是民間組織活動規(guī)模同政府的經(jīng)費支出呈正向關(guān)系，兩者合作的典型方式為由政府提供資金，由民間組織配送服務(wù)。
但在公共服務(wù)的供給過程中，非營利組織卻面臨著發(fā)展困境，通常表現(xiàn)為缺乏經(jīng)費、人力資源和專業(yè)知識導(dǎo)致的組織自身能力不足、非營利組織魚龍混雜和大眾認可度有限(鄧國勝，2004)。也就是說，中國發(fā)展非營利事業(yè)的社會條件、法律條件和資金條件還存在相當(dāng)大缺陷。其中，資金缺乏是目前中國發(fā)展民間組織的最大障礙。根據(jù)清華大學(xué)NGO研究所在2000年對全國社團組織的抽樣調(diào)查(有效樣本1564個)，“缺乏資金”被列在它們面臨的諸多困難之首。而政府對非營利組織的資助是必不可少且最為關(guān)鍵的(王紹光，2002)。
總之，非營利組織在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著積極作用，但由于其基礎(chǔ)薄弱，需得到更多來自政府的資金支持。
(二)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展與政府財政支持
養(yǎng)老服務(wù)可以分為家庭養(yǎng)老服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)三種。養(yǎng)老機構(gòu)是我國機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系的主體。養(yǎng)老機構(gòu)通過敬老院、日間活動中心、老年公寓等形式來滿足老年人對養(yǎng)老服務(wù)的多元化需求。養(yǎng)老機構(gòu)以人本主義為指導(dǎo)，為社會承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)，公益性貫穿管理服務(wù)的全過程，是典型的非營利組織(董紅亞，2011)。但不同于其他非營利組織，養(yǎng)老機構(gòu)一方面具有運營風(fēng)險高的特征，由于其服務(wù)對象大多為高齡或失能老人，生理上和心理上都不同于普通人，他們在接受服務(wù)時極易出現(xiàn)意外情況(章曉懿等，2012)；另一方面具有服務(wù)持續(xù)時間長的特征，隨著入住老人的年事增高，其對養(yǎng)老機構(gòu)的依賴性也就越高，部分甚至在養(yǎng)老機構(gòu)中走完人生的最后一程，這就需要養(yǎng)老機構(gòu)為其提供持續(xù)的照護服務(wù)。
我國的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系主要由政府辦養(yǎng)老機構(gòu)和社會辦養(yǎng)老機構(gòu)組成。政府辦養(yǎng)老機構(gòu)是由國家出資、國家運營的具有福利性質(zhì)的收住老年人的專業(yè)機構(gòu)，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)是由政府以外的社會主體投資興辦并經(jīng)營管理的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)(畢素華、陳如勇，2005)。政府辦養(yǎng)老機構(gòu)全部為福利機構(gòu)，絕大多數(shù)社會辦養(yǎng)老機構(gòu)是追求公共利益的非營利組織。但由于養(yǎng)老機構(gòu)具有高成本風(fēng)險和低收益回報的特點，盡管政府出臺了相關(guān)鼓勵政策，仍然鮮有民間資本愿意注入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，從而使得社會辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展遲緩(劉曉梅，2012)。
由此可見，微利甚至負債導(dǎo)致我國養(yǎng)老機構(gòu)尤其是社會辦養(yǎng)老機構(gòu)自我發(fā)展能力不強。除此之外，我國機構(gòu)養(yǎng)老起步晚、底子薄，相關(guān)政策法規(guī)不健全，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系的長足發(fā)展還面臨著很多困難和問題，集中表現(xiàn)為：機構(gòu)養(yǎng)老供不應(yīng)求但資源利用率不高，養(yǎng)、護、醫(yī)、送四大功能分離，機構(gòu)養(yǎng)老缺乏家居認同和親情滋養(yǎng)以及專業(yè)、負責(zé)的老年護理員和管理人才短缺等(穆光宗，2012)。
對此，學(xué)者們深入探析了影響?zhàn)B老機構(gòu)發(fā)展的多重因素，得出了值得思考的觀點。有學(xué)者采用回歸分析的定量研究方法發(fā)現(xiàn)：老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的意愿呈增長趨勢，但是資金來源是制約養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的主要因素(姜向群，2011)。也有學(xué)者認為民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)的健康與可持續(xù)發(fā)展面臨著志愿失靈，其中最主要的問題就是養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展中的資金短缺問題，并建議政府盡快建立起對民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)的補償機制，完善養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的價格機制，明確對民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)進行資金補償?shù)姆椒ê蜆?biāo)準(zhǔn)，明確對民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)補償?shù)膶嵤┮罁?jù)，確保對民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)補償?shù)馁Y金供給(丁學(xué)娜，2012)。
基于以上論述，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)在機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演著重要角色。以上海市為例，在全市631家養(yǎng)老機構(gòu)中，公辦養(yǎng)老機構(gòu)301家，床位50886張，占48％；社會辦養(yǎng)老機構(gòu)330家，床位54329張，占52％。公辦養(yǎng)老機構(gòu)中，市、區(qū)(縣)公辦養(yǎng)老機構(gòu)36家、床位10801張，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))公辦養(yǎng)老機構(gòu)253家、床位37569張，村辦養(yǎng)老機構(gòu)12家、床位2516張。④盡管在數(shù)量上，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)已占據(jù)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系的半壁江山，甚至略多于政府辦養(yǎng)老機構(gòu)。但在質(zhì)量上，由于社會辦養(yǎng)老機構(gòu)先天發(fā)育不良、后天扶持不足，許多社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展舉步維艱，政府應(yīng)給予它們更多的財政支持。
就現(xiàn)有研究成果而言，學(xué)者們集中闡述了非營利組織在公共服務(wù)供給中的角色和作用，探究了非營利組織在提供公共服務(wù)過程中的遇到的發(fā)展困境，并就此提出了政策建議和解決路徑。更進一步，作為面向老年人的公共服務(wù)，學(xué)者們深入探討了非營利組織在機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用，指出社會辦養(yǎng)老機構(gòu)是這一體系的有機組成部分，但因缺乏必要的資金條件而亟待政府的扶持。
然而，從研究視角來看，學(xué)者們大多從較為宏觀的視角論述了政府為社會辦養(yǎng)老機構(gòu)提供資金補貼的必要性。很少有學(xué)者從中觀的視角歸納現(xiàn)有補貼政策的類型和區(qū)別，也鮮有學(xué)者討論不同類型的政府補貼將會對養(yǎng)老機構(gòu)的運行產(chǎn)生怎樣的影響并比較政府補貼對政府辦和社會辦養(yǎng)老機構(gòu)影響的差異。從研究方法來看，學(xué)者們大多選用定性的研究方法，選取某一城市或某一組織作為分析對象，通過訪談探討非營利組織在公共物品供給中的作用和缺陷，僅有少部分學(xué)者采用定量統(tǒng)計的研究方法來論證上述議題。
基于此，本研究擬采用定性和定量相結(jié)合的研究方法，對上海市、區(qū)兩級政府養(yǎng)老機構(gòu)的補貼政策作簡要梳理，根據(jù)投入產(chǎn)出的分析思路，運用樣本數(shù)據(jù)建立方程組，測算出不同類型的政府補貼在投入中所占的權(quán)重因子，從而細分各類政府補貼對機構(gòu)運營的影響程度。
三、理論闡釋
我國的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系主要由政府辦養(yǎng)老機構(gòu)和社會辦養(yǎng)老機構(gòu)組成。政府辦養(yǎng)老機構(gòu)是由國家出資、國家運營的具有福利性質(zhì)的收住老年人的專業(yè)機構(gòu)，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)是由政府以外的社會主體投資興辦并經(jīng)營管理的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)(畢素華、陳如勇，2005)。政府辦養(yǎng)老機構(gòu)全部為福利機構(gòu)，絕大多數(shù)社會辦養(yǎng)老機構(gòu)是追求公共利益的非營利組織。但由于養(yǎng)老機構(gòu)具有高成本風(fēng)險和低收益回報的特點，盡管政府出臺了相關(guān)鼓勵政策，仍然鮮有民間資本愿意注入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，從而使得社會辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展遲緩(劉曉梅，2012)。
由此可見，微利甚至負債導(dǎo)致我國養(yǎng)老機構(gòu)尤其是社會辦養(yǎng)老機構(gòu)自我發(fā)展能力不強。除此之外，我國機構(gòu)養(yǎng)老起步晚、底子薄，相關(guān)政策法規(guī)不健全，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系的長足發(fā)展還面臨著很多困難和問題，集中表現(xiàn)為：機構(gòu)養(yǎng)老供不應(yīng)求但資源利用率不高，養(yǎng)、護、醫(yī)、送四大功能分離，機構(gòu)養(yǎng)老缺乏家居認同和親情滋養(yǎng)以及專業(yè)、負責(zé)的老年護理員和管理人才短缺等(穆光宗，2012)。
對此，學(xué)者們深入探析了影響?zhàn)B老機構(gòu)發(fā)展的多重因素，得出了值得思考的觀點。有學(xué)者采用回歸分析的定量研究方法發(fā)現(xiàn)：老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的意愿呈增長趨勢，但是資金來源是制約養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的主要因素(姜向群，2011)。也有學(xué)者認為民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)的健康與可持續(xù)發(fā)展面臨著志愿失靈，其中最主要的問題就是養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展中的資金短缺問題，并建議政府盡快建立起對民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)的補償機制，完善養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的價格機制，明確對民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)進行資金補償?shù)姆椒ê蜆?biāo)準(zhǔn)，明確對民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)補償?shù)膶嵤┮罁?jù)，確保對民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)補償?shù)馁Y金供給(丁學(xué)娜，2012)。
基于以上論述，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)在機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演著重要角色。以上海市為例，在全市631家養(yǎng)老機構(gòu)中，公辦養(yǎng)老機構(gòu)301家，床位50886張，占48％；社會辦養(yǎng)老機構(gòu)330家，床位54329張，占52％。公辦養(yǎng)老機構(gòu)中，市、區(qū)(縣)公辦養(yǎng)老機構(gòu)36家、床位10801張，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))公辦養(yǎng)老機構(gòu)253家、床位37569張，村辦養(yǎng)老機構(gòu)12家、床位2516張。④盡管在數(shù)量上，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)已占據(jù)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系的半壁江山，甚至略多于政府辦養(yǎng)老機構(gòu)。但在質(zhì)量上，由于社會辦養(yǎng)老機構(gòu)先天發(fā)育不良、后天扶持不足，許多社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展舉步維艱，政府應(yīng)給予它們更多的財政支持。
就現(xiàn)有研究成果而言，學(xué)者們集中闡述了非營利組織在公共服務(wù)供給中的角色和作用，探究了非營利組織在提供公共服務(wù)過程中的遇到的發(fā)展困境，并就此提出了政策建議和解決路徑。更進一步，作為面向老年人的公共服務(wù)，學(xué)者們深入探討了非營利組織在機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用，指出社會辦養(yǎng)老機構(gòu)是這一體系的有機組成部分，但因缺乏必要的資金條件而亟待政府的扶持。
然而，從研究視角來看，學(xué)者們大多從較為宏觀的視角論述了政府為社會辦養(yǎng)老機構(gòu)提供資金補貼的必要性。很少有學(xué)者從中觀的視角歸納現(xiàn)有補貼政策的類型和區(qū)別，也鮮有學(xué)者討論不同類型的政府補貼將會對養(yǎng)老機構(gòu)的運行產(chǎn)生怎樣的影響并比較政府補貼對政府辦和社會辦養(yǎng)老機構(gòu)影響的差異。從研究方法來看，學(xué)者們大多選用定性的研究方法，選取某一城市或某一組織作為分析對象，通過訪談探討非營利組織在公共物品供給中的作用和缺陷，僅有少部分學(xué)者采用定量統(tǒng)計的研究方法來論證上述議題。
基于此，本研究擬采用定性和定量相結(jié)合的研究方法，對上海市、區(qū)兩級政府養(yǎng)老機構(gòu)的補貼政策作簡要梳理，根據(jù)投入產(chǎn)出的分析思路，運用樣本數(shù)據(jù)建立方程組，測算出不同類型的政府補貼在投入中所占的權(quán)重因子，從而細分各類政府補貼對機構(gòu)運營的影響程度。
三、理論闡釋
(一)養(yǎng)老服務(wù)是典型的準(zhǔn)公共物品
公共物品理論產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的美國，它將整個社會的產(chǎn)品分為公共物品和私人物品兩大類，爾后又衍生出介于兩者之間的準(zhǔn)公共物品。
公共物品的嚴(yán)格定義由美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森在《經(jīng)濟學(xué)與統(tǒng)計評論》(Review of Economics and Statistics)上發(fā)表的《公共支出的純理論》(The Pure Theory of Public Expenditures)中給出的。按照他(Samuelson，Paul A，1954)的定義，純粹的公共物品是每個人消費這種物品不會導(dǎo)致別人對該物品消費的減少，即公共物品具有非排他性和非競爭性的特征。但在現(xiàn)實社會中，純公共物品較少，大多數(shù)具有公益性的物品屬于準(zhǔn)公共物品。
廣義視域下的養(yǎng)老服務(wù)涵蓋養(yǎng)老保障、為老服務(wù)、老年教育、老年優(yōu)待、老年文體等諸多內(nèi)容，本文所研究的老年服務(wù)是狹義的概念。筆者認為養(yǎng)老服務(wù)可以理解為：在政府主導(dǎo)和社會參與下，通過居家養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的形式，為老年人安度晚年提供的生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉等服務(wù)。每個人都會慢慢變老，都應(yīng)該享有安度晚年的權(quán)利，根據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的規(guī)定，“國家保護老年人依法享有的權(quán)益，老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會發(fā)展成果的權(quán)利。”⑤所以，接受養(yǎng)老服務(wù)是每一個人的基本權(quán)利，任何人都不能根據(jù)自己的意愿把任何一個老人排除在養(yǎng)老服務(wù)的享用體系之外，這就是養(yǎng)老服務(wù)的非排他性。
然而另一方面，由于老年人口激增，養(yǎng)老機構(gòu)床位不足等原因，養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求，老年人口對養(yǎng)老服務(wù)的需求量大大超過了零邊際成本時的規(guī)模容量，競爭性和擁擠性的出現(xiàn)在所難免。增加一位老人對養(yǎng)老服務(wù)的消費，如果要保持其他老人對養(yǎng)老服務(wù)消費的數(shù)量不減少，就必須增加對養(yǎng)老服務(wù)的投入；若不增加投入，勢必會削弱其他老人的消費水平，降低其消費利益?？梢?，養(yǎng)老服務(wù)是一種具有競爭性和擁擠性的準(zhǔn)公共物品。
(二)從養(yǎng)老服務(wù)一元供給到多元合作供給
關(guān)于非營利組織提供養(yǎng)老服務(wù)這一準(zhǔn)公共物品的理論基礎(chǔ)，主要有兩種論證邏輯：雙重失靈的論證邏輯和志愿失靈的論證邏輯。
從雙重失靈的視角出發(fā)論證該議題的代表學(xué)者為提出政府失靈論的伯頓·韋斯布羅德(Burton A. Weisbrod)和提出合約失靈論的亨利·漢斯曼(Henry B. Hansmann)。
伯頓·韋斯布羅德運用“政府失靈”理論開創(chuàng)了用經(jīng)濟學(xué)理論研究非營利組織的先河，通過分析政府與市場在公共物品的供給方面存在的局限性，他從功能上論證了非營利組織存在的必要性。韋斯布羅德(Weisbrod， Burton A，1975)采用了經(jīng)濟學(xué)中“供給——需求”的經(jīng)典分析框架來探討非營利組織的必要性，他認為政府、市場和非營利組織都具有滿足人們需要的功能，但由于政府供給公共物品的決策是由政治過程決定的，中位選民(median voter)原則使非營利組織向未滿足需求選民提供公共物品成為了可能，正是因為存在這樣的局限性，產(chǎn)生了非營利組織供給公共物品的功能需要。這一論證對之后的研究起到了重要作用。
亨利·漢斯曼(Hansmann，Henry B，1980)運用“合約失靈”理論試圖解釋的是非營利組織與營利性組織之間的區(qū)別，他認為非營利組織的特征是“非分配約束”，因此，非營利組織是消費者無法通過合約的形式監(jiān)督生產(chǎn)者(即“合約失靈”)時的一種制度性的反應(yīng)。由于所獲利潤不能參與分配，這在很大程度上抑制了生產(chǎn)者的機會主義生產(chǎn)行為，有效維護了消費者的利益。由此，相較于營利組織，非分配約束的特征使得非營利組織在供給公共物品時更具優(yōu)勢。
從雙重失靈的論證邏輯中可以看出，兩位學(xué)者將非營利組織置于“彌補者”的地位，只有當(dāng)政府和市場雙雙失靈的時候，非營利組織才有機會介入公共物品供給領(lǐng)域并在其中扮演補充的角色。
薩拉蒙則從志愿失靈的視角出發(fā)論證了非營利組織在公共物品供給中與政府和市場的互動關(guān)系。薩拉蒙并不認同“市場失靈導(dǎo)致政府介入，政府失靈又導(dǎo)致非營利組織介入”的論證思路，他認為應(yīng)該遵循“市場失靈導(dǎo)致非營利組織反應(yīng)，志愿失靈又導(dǎo)致政府介入”，也就是說，只有當(dāng)非營利組織出現(xiàn)志愿失靈之時，政府才會介入公共物品供給領(lǐng)域。薩拉蒙的這一論證過程符合歷史上志愿部門先于政府介入公共物品供給領(lǐng)域的客觀現(xiàn)實。此外，薩拉蒙還提出了政府是“資金提供者”，非營利組織是“服務(wù)提供者”的觀點，兩者在資金來源、運作方式、服務(wù)成本等方面進行優(yōu)勢互補，從而形成良好的合作關(guān)系。
以上三位學(xué)者盡管在論述邏輯上有所差異，但幾乎都得出了相同的結(jié)論，即政府、市場和非營利組織都是公共物品供給領(lǐng)域的重要合作者。福利多元主義理論正是政府、市場和非營利組織合作供給養(yǎng)老服務(wù)的理論依據(jù)，該理論主張國家、市場、家庭和民間社會共同提供社會福利(見表1)。
公共物品的嚴(yán)格定義由美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森在《經(jīng)濟學(xué)與統(tǒng)計評論》(Review of Economics and Statistics)上發(fā)表的《公共支出的純理論》(The Pure Theory of Public Expenditures)中給出的。按照他(Samuelson，Paul A，1954)的定義，純粹的公共物品是每個人消費這種物品不會導(dǎo)致別人對該物品消費的減少，即公共物品具有非排他性和非競爭性的特征。但在現(xiàn)實社會中，純公共物品較少，大多數(shù)具有公益性的物品屬于準(zhǔn)公共物品。
廣義視域下的養(yǎng)老服務(wù)涵蓋養(yǎng)老保障、為老服務(wù)、老年教育、老年優(yōu)待、老年文體等諸多內(nèi)容，本文所研究的老年服務(wù)是狹義的概念。筆者認為養(yǎng)老服務(wù)可以理解為：在政府主導(dǎo)和社會參與下，通過居家養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的形式，為老年人安度晚年提供的生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉等服務(wù)。每個人都會慢慢變老，都應(yīng)該享有安度晚年的權(quán)利，根據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的規(guī)定，“國家保護老年人依法享有的權(quán)益，老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會發(fā)展成果的權(quán)利。”⑤所以，接受養(yǎng)老服務(wù)是每一個人的基本權(quán)利，任何人都不能根據(jù)自己的意愿把任何一個老人排除在養(yǎng)老服務(wù)的享用體系之外，這就是養(yǎng)老服務(wù)的非排他性。
然而另一方面，由于老年人口激增，養(yǎng)老機構(gòu)床位不足等原因，養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求，老年人口對養(yǎng)老服務(wù)的需求量大大超過了零邊際成本時的規(guī)模容量，競爭性和擁擠性的出現(xiàn)在所難免。增加一位老人對養(yǎng)老服務(wù)的消費，如果要保持其他老人對養(yǎng)老服務(wù)消費的數(shù)量不減少，就必須增加對養(yǎng)老服務(wù)的投入；若不增加投入，勢必會削弱其他老人的消費水平，降低其消費利益?？梢?，養(yǎng)老服務(wù)是一種具有競爭性和擁擠性的準(zhǔn)公共物品。
(二)從養(yǎng)老服務(wù)一元供給到多元合作供給
關(guān)于非營利組織提供養(yǎng)老服務(wù)這一準(zhǔn)公共物品的理論基礎(chǔ)，主要有兩種論證邏輯：雙重失靈的論證邏輯和志愿失靈的論證邏輯。
從雙重失靈的視角出發(fā)論證該議題的代表學(xué)者為提出政府失靈論的伯頓·韋斯布羅德(Burton A. Weisbrod)和提出合約失靈論的亨利·漢斯曼(Henry B. Hansmann)。
伯頓·韋斯布羅德運用“政府失靈”理論開創(chuàng)了用經(jīng)濟學(xué)理論研究非營利組織的先河，通過分析政府與市場在公共物品的供給方面存在的局限性，他從功能上論證了非營利組織存在的必要性。韋斯布羅德(Weisbrod， Burton A，1975)采用了經(jīng)濟學(xué)中“供給——需求”的經(jīng)典分析框架來探討非營利組織的必要性，他認為政府、市場和非營利組織都具有滿足人們需要的功能，但由于政府供給公共物品的決策是由政治過程決定的，中位選民(median voter)原則使非營利組織向未滿足需求選民提供公共物品成為了可能，正是因為存在這樣的局限性，產(chǎn)生了非營利組織供給公共物品的功能需要。這一論證對之后的研究起到了重要作用。
亨利·漢斯曼(Hansmann，Henry B，1980)運用“合約失靈”理論試圖解釋的是非營利組織與營利性組織之間的區(qū)別，他認為非營利組織的特征是“非分配約束”，因此，非營利組織是消費者無法通過合約的形式監(jiān)督生產(chǎn)者(即“合約失靈”)時的一種制度性的反應(yīng)。由于所獲利潤不能參與分配，這在很大程度上抑制了生產(chǎn)者的機會主義生產(chǎn)行為，有效維護了消費者的利益。由此，相較于營利組織，非分配約束的特征使得非營利組織在供給公共物品時更具優(yōu)勢。
從雙重失靈的論證邏輯中可以看出，兩位學(xué)者將非營利組織置于“彌補者”的地位，只有當(dāng)政府和市場雙雙失靈的時候，非營利組織才有機會介入公共物品供給領(lǐng)域并在其中扮演補充的角色。
薩拉蒙則從志愿失靈的視角出發(fā)論證了非營利組織在公共物品供給中與政府和市場的互動關(guān)系。薩拉蒙并不認同“市場失靈導(dǎo)致政府介入，政府失靈又導(dǎo)致非營利組織介入”的論證思路，他認為應(yīng)該遵循“市場失靈導(dǎo)致非營利組織反應(yīng)，志愿失靈又導(dǎo)致政府介入”，也就是說，只有當(dāng)非營利組織出現(xiàn)志愿失靈之時，政府才會介入公共物品供給領(lǐng)域。薩拉蒙的這一論證過程符合歷史上志愿部門先于政府介入公共物品供給領(lǐng)域的客觀現(xiàn)實。此外，薩拉蒙還提出了政府是“資金提供者”，非營利組織是“服務(wù)提供者”的觀點，兩者在資金來源、運作方式、服務(wù)成本等方面進行優(yōu)勢互補，從而形成良好的合作關(guān)系。
以上三位學(xué)者盡管在論述邏輯上有所差異，但幾乎都得出了相同的結(jié)論，即政府、市場和非營利組織都是公共物品供給領(lǐng)域的重要合作者。福利多元主義理論正是政府、市場和非營利組織合作供給養(yǎng)老服務(wù)的理論依據(jù)，該理論主張國家、市場、家庭和民間社會共同提供社會福利(見表1)。
由上表可知，福利多元主義下的四部門都有各自的特點，福利提供不僅僅是國家單一主體的責(zé)任，市場、社區(qū)、民間社會都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起提供社會福利的責(zé)任。政府不再是社會福利供給的唯一主角，其他社會主體也應(yīng)當(dāng)積極參與到提供社會福利的隊伍中來。
綜上所述，政府應(yīng)當(dāng)減少支配角色，轉(zhuǎn)而將公共服務(wù)的提供和輸送交由志愿部門和商業(yè)部門來完成，政府和非營利組織分別承擔(dān)“資金提供者”和“服務(wù)遞送者”的職責(zé)，從而實現(xiàn)不同部門角色和功能的重新配置。
