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日期：2012-03-21 來源：三農中國
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根據(jù)2005年的人口抽樣普查數(shù)據(jù)，我國農村60歲以上老年人口為1.29億人，占老年人口總數(shù)的58.23%，農村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)14.7個百分點。據(jù)民政部最新統(tǒng)計，失去自理能力的老人已上升到940萬;194萬在城市，746萬在農村。部分喪失自理能力的約有1894萬。與城市相比，農村老齡化速度更快、程度更深、養(yǎng)老資源更為稀缺，養(yǎng)老問題更為嚴峻。農民的養(yǎng)老、醫(yī)療都缺乏必要的社會保障。同時，因為大批青壯年流入城市打工，贍養(yǎng)服務人口的下降使農村老年人的照料與慰籍成為難題。農村人口老齡化給我國社會經濟和人民生活帶來廣泛而深刻的影響,老齡問題已成為不容忽視的重大社會問題。農村人口的贍養(yǎng)問題不僅關系到農村老年人的具體生活問題，也關系到整個經濟社會的發(fā)展和穩(wěn)定。
國內對農村養(yǎng)老問題的學術研究始于20世紀80年代中期。經過20多年的探索，學者們已達成共始，認為農村養(yǎng)老問題是中國養(yǎng)老事業(yè)的關鍵問題。國內研究集中于農村老人的三種養(yǎng)老方式，即土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老與社會保險養(yǎng)老。筆者把這三種養(yǎng)老方式稱為農村養(yǎng)老的“三駕馬車”。 “三駕馬車”是否能夠拉動中國城市化與人口老齡化留給農村沉重的養(yǎng)老負擔，研究者莫衷一是。就農村養(yǎng)老問題，筆者隨中國社會科學院國情調研課題組于2007-2008年在內蒙、青海、甘肅、廣西等地展開調研，2008-2009年在安徽、河北等地調研，發(fā)現(xiàn)：不管是原來發(fā)揮重要作用的土地和家庭，還是現(xiàn)在試點的國家新農村養(yǎng)老保險制度，在市場經濟、城市化、社會轉型等宏大背景下仍然很難發(fā)力。如何讓“三駕馬車”的交互作用達到優(yōu)化，破解空洞農村的養(yǎng)老難題，也就成為了“社會結構中的公眾議題”，而非“環(huán)境中個人的困擾”。
一、農村養(yǎng)老“三駕馬車”的“名不副實”
(一)土地養(yǎng)老方式的波動性
千百年來，作為農民生產生活的保障，農民和土地唇齒相依。“勞動是財富之父，土地是財富之母”。土地作為農業(yè)生產中最重要的生產資料，依然在老年人的生活中起到重要作用。但是土地的養(yǎng)老保障功能受到各種因素的影響，土地數(shù)量、土地的肥沃程度、老人的健康狀況、對土地的資金投入、農產品價格的好壞、國家對農村的政策等都影響到土地收入。特別是在金融危機的沖擊下，耕地收益更加難以保障，以土地作為規(guī)避老年風險和作為老年人生活來源的可行性受到了很大制約。
國內外經濟發(fā)展實踐證明，一個國家或地區(qū)要實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須加強基礎設施建設，加快農村工業(yè)化和城市化。而推進工業(yè)化和城市化，必然要求把一部分農業(yè)用地轉移到工業(yè)、服務業(yè)和城市建設用地，就必須不斷把一些擁有土地所有權或使用權的農民從土地上分離出來，從農業(yè)生產中轉移出來，產生一批失去土地的農民。盡管土地的養(yǎng)老作用式微，但對農民，特別是老年農民仍然具有特殊意義。在現(xiàn)行的土地制度和政策安排下，農民失去土地就是失去了生產資料，失去了生活來源。按照國土資源部的規(guī)定，對于失地農民的安置形式應該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農業(yè)生產安置等多種方式。在研究中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地區(qū)都采取了一次性貨幣補償形式。一次性貨幣補償方式對農民的老年生活很難起到長期保障的作用。失地老人缺乏一個從失地到保障的長效補償與對接轉換機制，就會很容易陷入困境。
(二)家庭養(yǎng)老方式的虛空性
養(yǎng)老問題首先是經濟供養(yǎng)問題。從個人或家庭來看，凡是經濟水平較高，老年人的吃、穿、住、用、醫(yī)療保健等方面問題，一般也能得到較好的解決。子女的經濟資源狀況的好壞通常會影響到老人的養(yǎng)老質量。理論上來說，青壯年的外出務工將有助于提高其經濟上贍養(yǎng)老人的能力。但在實踐中，青壯年農民工的贍養(yǎng)能力是否會真正地轉化為現(xiàn)實的供養(yǎng)水平，還留有很大疑問。
“父慈子孝”是中國文化傳統(tǒng)中親子互動的基本準則。“父慈”在先，后才有“子孝”，其中有一個時差的關系。而根據(jù)當前市場經濟中流行的新道德觀，兩代人之間的關系更多的是一種理性的、平衡的交換關系，雙方必須有對等的給予。這種強調權利與義務即時性對等的雙向反饋式的財富流，實質上反映的是一種特定的隔代經濟互惠關系，沒有這種經濟互惠關系，穩(wěn)定持久的贍養(yǎng)格局就難以建立。那些不僅有勞動能力而且能夠繼續(xù)為兒子的小家庭創(chuàng)造價值、發(fā)揮余熱的老人一般能得到更多的贍養(yǎng)資源。老人能幫助打工在外的兒子照看孩子、料理家務、看管房子的，兒子通常也能給予一點回報，寄點錢、多打電話，這樣親子關系還能處于一種平衡狀態(tài)。而那些原來與兒子媳婦關系處理不好的、體弱多病的、喪失勞動力的或者僅能自保的老人，通常不能得到較好的經濟供養(yǎng)與生活照顧。在養(yǎng)老資源的家庭分配過程中也出現(xiàn)了“馬太效應”。
鄉(xiāng)土時期，生于斯，長于斯的土地、村莊共同體對幾乎每一個農民在道德倫理和行為邏輯上的規(guī)范能力。在一個“臉對臉”的熟人社會里，孝順父母才是合乎人情的行為，否則，就是不盡人情，就會被貼上異類的標簽，從而被社區(qū)邊緣化。村民會用諸如現(xiàn)丑、流言蜚語、咀咒等輿論方式來制裁和邊緣化不孝順的村民。但在農民流動性加劇的狀態(tài)下，“村將不村”，村莊內部不再是一個共同生產和共同分配的經濟共同體，大部分村莊近乎于“空巢村”，已經逐步喪失其規(guī)范能力。原來那種報答父母養(yǎng)育之恩的邏輯發(fā)生變化，傳統(tǒng)的養(yǎng)老機制出現(xiàn)危機。
(三)社會養(yǎng)老方式的錯位性
我國農村社會養(yǎng)老保險制度的試點始于20世紀80年代，歷經推廣、快速發(fā)展階段，后來逐步放緩，到現(xiàn)在基本處于停滯不前、維持現(xiàn)狀的階段。農村養(yǎng)老保險制度旨在解決未來農村老年人，而無法解決當下農村老年人的贍養(yǎng)問題;保險基金的籌集模式過度依賴個人籌資，對集體和國家的責任界定不清，農民缺乏積極性;經濟拮據(jù)的實際困難與“養(yǎng)兒防老”的村落文化形成了把老人排擠在社會養(yǎng)老保險制度之外的兩道屏障。
國務院從2009年開始在10%的縣(市、區(qū))實行新型農村社會養(yǎng)老保險的試點。新型農村養(yǎng)老保險在制度設計的本意上可以說是利國利民，但在制度試點推行中，仍然存在一些制度制定者與實施者不可回避的問題：
一是全國仍然缺乏統(tǒng)一的社會保障立法。地方政府在新農保的參保對象、參保范圍、各級政府的責任、財政撥款的比例、農村社會養(yǎng)老保險機構設置、基金的籌集和管理、養(yǎng)老金的發(fā)放等政策方面找不到比較有力的立法依據(jù)，只好各自為政，從而缺乏政策銜接性與連續(xù)性。
二是新農保的籌資機制存在很大的政策風險。在資金籌集上以“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”為原則。實際上，很多地方的集體經濟名存實亡，提供集體補助只能是一句空話。多數(shù)地方財政并不富裕，不僅要應付新農合的補貼，而且還要應對新農保的支出?，F(xiàn)在我國60歲以上的農村老人有一億人，如果按新農保政策算，每年每人需660元，一億人一年就是660億元。隨著老齡化的加劇與保障面的進一步擴大，財政支出將是幾千個億，甚至更多。如何保證地方財力對新農合和新農保的可持續(xù)支持，需要合理分擔與落實中央與地方的責任。
三是新農保投資管理政策不完善，基金保值增值難。同時，對于農民養(yǎng)老保險基金賬戶資金的保值增值，地方政府又有多大的決策權，怎樣才可以保證它既能發(fā)揮自己的能力，又不會過度地產生資金風險。
四是個人帳戶存在風險。新型農保養(yǎng)老金先從個人賬戶中支付，個人賬戶養(yǎng)老金能支付15年，以后再從統(tǒng)籌賬戶中支付。試點中，有些地方為鼓勵農民參保積極性，財政補貼全部劃入個人賬戶，待條件成熟后再劃入統(tǒng)籌賬戶。如果財政補貼部分劃撥不及時，沒有做實統(tǒng)籌賬戶，15年保障期后養(yǎng)老金支付也會存在一定的風險。
五是當前大部分的農村老人還很難從新農保中獲益，尤其是子女不愿意或無能力交納新農保費用的老人，捆綁式政策的解鏈還需要經歷一段較長的試驗期。
二、農村養(yǎng)老的路徑選擇
1.積極鼓勵打工青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)
應積極鼓勵打工青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這樣既有利于農村經濟的發(fā)展，也有利于就近吸納農村剩余勞動力，可以減少空巢老人的數(shù)量，有力推動新農村建設。要制定完善優(yōu)惠配套措施，加大資金扶持力度，建立農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的“綠色通道”。
2.全方位探索農村老人經濟保障新模式
一是促進土地流轉與規(guī)模經營。60周歲以上的農村老人，如放棄土地交由土地流轉中心代其出租，土地租金可抵繳養(yǎng)老保險。在政府征用土地時，要將土地出讓收益的相當部分歸農民所有直接轉入個人賬戶。同時，也可允許以土地承包經營權直接入股;二是建立農村老人生活(或敬老)補貼制度;三是進一步擴大新農保覆蓋面;四是完善農村老年醫(yī)療保障制，逐步提高住院費報銷比例的同時，對60歲以上的農村參保老人門診費給出報銷標準;五是擴大農村低保范圍，讓農村高齡老人、喪失勞動能力的老人都參加進來;六是對生活嚴重不能自理的農村老人，政府可以設立老年人生活照料補助金;七是可以適當增加60歲以上老人的農業(yè)“四項補貼”，并可直接轉入老人個人帳戶。
3.動員各種力量興辦農村養(yǎng)老院或空巢老人文化村
通過興辦農村養(yǎng)老院或空巢老人文化村，實現(xiàn)空巢老人的集中供養(yǎng)，是破解農村養(yǎng)老難題的重要舉措，將有助于解決空巢老人的生活照料與精神慰籍方面的需求。一是可以調動各種社會力量介入，將具有資本保值和增值意義的民間資本引導到老齡產業(yè)并為其尋找新的利潤空間和新的盈利模式，最終形成經濟效益與社會效益相結合的養(yǎng)老產業(yè);二是政府提供政策支持與引導、資金補貼，村委會提供場所等各方面的便利條件;三是充分整合空巢老人的現(xiàn)有資源，適當發(fā)展庭院經濟與特色經濟，實現(xiàn)養(yǎng)老經濟資源的部分自我供給。
4.大力發(fā)展農村老年組織
老年組織除開展老人福利互助與維護老人權益之外，還兼辦社區(qū)公共文化娛樂活動與其它公共事務，有助于滿足空巢老人的精神需求與緩解老人的生活照料壓力。福利需求、村莊共同體的存續(xù)、第三種力量及農村精英的呼吁與領導等因素是老年組織得以建立的條件。而處于“原子化狀態(tài)”、經濟資源缺乏的村莊，老人們缺乏集體行動能力，很難自發(fā)建立老年組織。那么，必須通過外部力量的介入，解決老年組織建立過程中村民集體行動的初試成本問題，支持老人弱勢群體的組織建設。各級政府以及村委會有責任，也有條件幫助村莊組建老年組織，通過外部激勵因素(適量資金、制度等)的輸入，充分利用現(xiàn)有的村莊內部資源，培養(yǎng)老人們的自組織能力和合作能力，從而形成老年組織的內源發(fā)展，最終滿足老年人的社會或情感的需要、尊重的需要和自我實現(xiàn)的需要。
5.農村空巢老人的養(yǎng)老問題要納入地方政府政績考核的硬性指標
把農村老齡工作作為硬性指標納入各級政府工作目標考核范圍，這是農村老齡問題的突破口，也是一個行之有效的措施。中央和全國老齡委、辦已經出臺了一批惠及老年人的社會政策，但是很多政策執(zhí)行不力或流于形式，在地方出現(xiàn)嚴重走樣。一個很重要的原因就是沒有把老齡工作納入當?shù)卣ぷ髂繕丝己朔秶．斍?，不僅要將老齡工作作為硬性指標納入縣鄉(xiāng)政府工作目標考核范圍，而且還要把這一硬性任務指標下達到村委會，加快村委會從征糧籌款的角色向社會服務的角色(特別是面向老人)轉換的速度，充分發(fā)揮村委會在解決農村養(yǎng)老問題上的先鋒作用。
